历史解析——地方治理

在清代中央施行小政府的决心之下，意味着清代的地方治理被迫要持续仰仗当地非官方的人群与组织（如地缘社区、宗族、商人或工匠的行会等），以补充其地方层级上人力的不足。这些团体向来不是很好掌控，而国家、地方社会以及实际执行大部分事务的吏员之间一直有利益冲突。县政管理须依靠非正式来源的收入来填补其支出，这些财源对现代人来说也许像是贪污，实际上却是属于体制内的一部分。换句话说，在地方层级中真正运作的政府总是比起理论上描述的要大。

最主要的官员——知县，面对着一种矛盾的状况。他是由中央训练且支薪的外来者，在任何被派任的管区都只待很短的时间，但他同时又是“父母官”的角色，负责县内生活的各种层面以及居民的福祉。如同帝制中国最后千年的趋势，越到后期清代县官的工作越艰难，因为帝国的人口持续增长，而县的数目，亦即地方管理者的数目，却只增加了一点点。

知县个人收入与地方政府行政财源之间的界限十分模糊。例如，一般认为知县应该捐出自己的薪俸来资助任何地方须要进行的计划，或者自掏腰包来补足税收逋欠，同时也会用公共的资金支付自己的“娱乐”与其他花费。县官薪俸众所皆知是不合时宜的低。在帝国晚期，随着物价持续飞涨，中央政府逐渐在正常的薪俸之外加给美名为“养廉银”的年度津贴，换言之是一种让他们可以不用“偷”太多钱而活得下去的回扣。

18世纪20年代末，雍正皇帝更进一步地准许县官从层层上缴的税收中收取“耗羡”。此规费原本是要抵偿当小量的银两从纳税人那边收取过来、重铸为大块银锭过程中会消耗的部分，但事实上大家都知道此费用单纯是用来填补地方行政的支出。这就是典型清朝的做法，宁愿有如打哑谜一般，而非直接赋予县官正式收取地方税的权力，在任何情况下这些做法被证明只是暂时的缓解。雍正的后继者在面对物价上涨、人口增加、社会越趋复杂的情况下并未提高“耗羡”，于是支付公共支出、官员个人与属吏收入的主要财源仍依循“陋规”，如不定期的费用、回扣等各种大家原则上谴责但实际上不可或缺的收入。

虽然在清代政府结构中知县是地方治理的最低一层，但是许多县亦设有中央指派的县丞。许多地方县丞除了获取其日后被派命为他地知县所必需的经验之外，似乎没有什么事可做。即便如此，他们通常也协助知县处理一部分的司法案件，而审理案件正是往往占去知县最多时间的工作；在有些地方，县丞则专门处理县境中特定区域的案件。18世纪20年代曾有一位大臣向雍正皇帝建议，由中央在每个县底下的乡镇任命“乡官”，可能每个县设立6—8个。此提议让地方行政的网络再向下一层扩展，使地方上的正式官职密度倍增，以此来因应知县工作负担日益加重的问题。这个想法在朝廷有过争论，但最后仍被否决掉。从皇帝的眼光来看，既然新的乡镇官员也需要自己的属吏，这么做只会使地方行政过度官僚化的情况恶化。如同“耗羡”的实施与随后的忽视，这些都代表清政府直接体认到此最小化的地方治理制度本质上有其缺陷，但最终仍决定不重新改造它。

既然进一步分割县级行政区的提议被否决了，唯一的知县欲治理如此大又陌生的范围，只能仰仗四种类型的助手帮助：胥吏、幕友、地方精英，以及指定的里长、甲首。第一种群体是无所不在的书吏衙役，他们依法律可供职于各县的人数较少，但其实际人数往往远超过法律所允许的，在有些县里甚至达数百人之多。书吏负责县内日益增多的户籍簿册、案牍与来往信件等等。衙役负责守卫、收税、传唤等其他无须会使用文字的工作。该职位多为当地人，其他也有些来自外地，特别是来自富庶江南的绍兴府。在帝国晚期由于当地识字的男丁人力过剩，使得从绍兴府出身的书吏遍布整个帝国。

无论他们是否为当地人，从县官的观点出发，他们都是地位稳固的胥吏，有职位，但没有任期。理论上县官可以依照需要雇佣或解雇他们，但实际上由于胥吏对其是否能够成功治理地方具有相当的重要性（此也关乎官员的政绩），让县官无法为所欲为。胥吏处在一种暧昧的位置上。一方面他们是治理体制的一部分，但他们既然大部分都非正式，因此极少受到中央控制。只有一小部分的胥吏能有正式的薪俸，却少得离谱，所以他们总体而言是以接受馈赠与自行任意收受的规费为生。也因为如此，或许没有像清代胥吏一类的社会人士那样普遍被众人憎恶的人群了。作为国家政权的代理人，地方人民惧怕官吏而顺从他们，但胥吏是平民而非绅衿，因此也得不到尊敬。这些胥吏因侵吞掠夺上至官府下到社会的财富而受到改革派士人的谴责，几乎所有人都憎恶他们，视之为“鱼肉乡民”的鼠辈。

直到最近，历史学家仍直接将这些原始史料中的众多控诉当成实据。不过现在我们从四川一处记录完整的地方档案中发现，至少该处的县府胥吏明显具有职业道德与精神。他们有系统地训练新成员，且处罚为非作歹的同僚。更重要的是他们将司法系统当成财源，各种诉讼费用不只用来支应个人生计，更用来维护公共建设和其他较无法自给自足的地方管理部门。这些胥吏在知县背后推动必要的工作，让县政可以在财政窘迫的地方政府之下完成。

由于知县须仰仗这些胥吏，但又不信任他们，于是知县个人幕僚的功能似乎逐渐演变为保护知县免于受到胥吏欺诈。知县和督抚一样，身边逐渐围绕着“幕府”。所谓的幕府即是一群私人秘书，有法律、军事、财政及公文书等专长。这些专职人士随着现任官员轮调赴任，与知县一样对他们工作的地方感到陌生。这些“幕友”由于薪俸是来自知县个人的资金，因此不向国家也不向地方社会负责，而只听命于聘请他们的主人。他们一般来说有科名，或至少是受过古典教育的文人，因此在地方上远比胥吏更受尊敬。

19世纪初的改革者如包世臣等主张应该废除幕府，而将省下来的钱用以提高正规官员极其微薄的俸禄。随着地方政务日益复杂，胥吏与幕友的数目在清朝都大幅增加。此两类为数众多的群体都未由中央支薪、不受中央管辖，显现出清政府宁愿牺牲一些对地方的控制，以达成“仁政”的要求——最重要的是保持低税率。

小政府必须格外依靠由地方社会自行产生的领导人，尤其是士绅阶层。在某种程度上，士绅至少通过最基本的科举考试，他们被认定为已经内化了科考课程最核心的部分，即遵循道德、为民福祉与忠君体国等必须履行的责任。然而这些士绅同时也是地方社群的护卫者，亦是常常与敌对宗族争斗的宗族成员，同样也是在很多方面与佃农和邻境穷乡利益有所冲突的地主。究竟代表国家的知县，可以信任地方士绅执行政府的任务到什么程度？此乃是地方治理中的核心的两难问题之一。

在清朝巩固其政权之际，相当依赖地方精英执行许多半官方的工作。如掌管地方教育、通过圣谕宣讲推行国家意识形态，主导官方支持的、团结地方与如乡饮酒礼之效忠国家的仪式，协调冲突以避免诉讼与地方械斗，管理地方层级的公共建设计划，等等。而地方精英经常也同时是包税人与地方团练领袖。由于帝国认定对疆域内的税赋与武力防卫有绝对的独占权力，让地方精英从事这些活动已经在法制的边缘，甚至是与法不合。然而缺乏足够可靠的支薪人员来执行这些工作，大部分的知县就宽准甚至鼓励地方精英参与这些活动。

通过这些管道，士绅借由协助治理知县的辖区以符合知县的利益，而另一方面这些活动也增强了士绅的私人权力与社会影响力。从国家的观点来看，这样的利益交换值得吗？承续清初重要政治思想家顾炎武的说法，当时部分人相信对上层士绅来说是值得的。这些取得举人以上功名的士绅，比起只通过乡试的下层士绅受了更多的儒家经典训练，也被认为更能内化儒家的道德教训。他们已经为应试准备多时，并与其他地方层级以上的考生交谊，因此也被认为更能超脱狭隘的地域主义，而不会自私地只为自己的社群考量。尤其他们通常比起下层士绅更富有、经济上更稳定，因此他们较不会压迫乡里、汲汲营营于物质上的微小利益，而更注重维持社会的和谐稳定。晚明的经验告诉他们，一旦生活悲惨的平民暴动起来，才是最恐怖的。此固然是地方精英驯良程度粗浅的衡量标准（对如顾炎武这样的上层士绅来说，提出这样的说法有自我膨胀的味道），但似乎对很多人来说多少也有些事实在里头。

另一种在地方社会中协助知县治理的是村中的里长甲首。这个群体因为不是士绅，某种程度来说是刻意造就出来的。20世纪的民族志将里长甲首分为两类，一类是真正受到尊重且有影响力、管理村中内部事务的地方农民，另一种是在村人眼中地位较低，在村子与国家之间扮演此角色的人（真正有社会地位的人不愿承担此种工作）。在清朝很有可能也是这样的情况。然而清代另外有一种非士绅的甲首是通过古老的保甲制度任命的。保甲是一种以十户、百户、千户为单位的人为层级组织，每个单位须为其成员的行为负连带责任。每个单位由其中一户之长领导，他在理论上不仅须对自己亲族，也须对邻居的行为负责。为此，他管理户籍登记、维持和谐、解决争端、向县官通报不法，并为审判诉讼做证。

集体责任的概念在实际上或许只是幻影，但在清代乡间的确有不计其数的人执行赋予甲首的、至少一部分的责任。这些职位照制度来说应该是农民户长的兼职工作，并且在各户之间轮流。但实际上这些甲首似乎是全职，且可能是永久性的固定工作，甚至可能是代代相传的。他们原先应该是无酬的自愿服务，但实际上是由其所服务的对象或至少其中的一部分人给予他们酬劳。

这不过是清代因寻求最有利、最合适的结果，而发展专业化之普遍趋势下的一个例子。问题当然是在由谁来挑选这些人、谁来支付他们酬劳，而他们最终符合谁的利益。答案也许随区域之别而不同。在某些地区他们或许不过是由独霸一方的权贵所雇佣的打手，而在其他地方他们似乎由当地社区定期支付酬劳，地方父老倚重他们的服务，而他们或多或少也得对地方负些责任。