简明正史——清朝政治制度

清朝的政治制度基本上承袭明制，但是清朝以满族上层为主体，也是我国封建社会最后一个统治政权，因而在政治制度方面明显反映出维护满洲贵族统治的民族特征和封建社会晚期的时代特征。

职官：在京的中央机构称京官。议政王大臣制早在关外时期就是满族政权的最高权力机构。清王朝对全国统治权力确立以后，为了维护满洲贵族的特殊地位，加强了议政王大臣会议的权力，成员也有新的扩大，其中包括满洲贝勒、贝子（亲王、郡王）和蒙古八旗的固山额真和某些汉军八旗大臣。议政王大臣会议的职权凌驾于内阁和六部之上，“每朝期，坐中左门外会议，如坐朝议”。随着中央集权制的发展，议政制不便皇帝独揽大权，决断一切，所以康、雍、乾三朝皇帝采取了一系列限制措施。尤其是雍正帝设置军机处之后，王大臣会议的权力大为削弱，甚至徒有虚名。乾隆五十六年（1791），乾隆帝索性把内阁大学士、六部尚书头上的“王大臣”虚衔也取消了，议政王大臣会议成为虚设。后某些大臣虽仍有“议政大臣”的头衔，纯属荣称而已，无实际意义。

内阁：清统治者仿效明制而设，但实际内涵却有极大不同。清朝内阁机制比明朝进一步完备，然而其权力却不如明朝重要，前期有议政王大臣会议凌驾其上，后期又有军机处分割其职。

关外时期，内三院（内国史院、内秘书院、内弘文院）掌内阁和翰林院的一部分职责。入关以后朝廷日常政务大大增加，顺治十五年（1658）改内三院为内阁，大学士加殿阁衔，有中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁，四殿二阁。康熙初年四大臣辅政，一度取消内阁改归内三院，康熙帝亲政以后又恢复内阁制。乾隆十三年（1748）定制为三殿三阁，裁中和殿增体仁阁，并定大学士员额（官缺近似现代的编制，因人而补缺），满、汉各二，正一品，协办大学士满、汉各一，从一品；内阁学士满六，汉二，从二品。此外还设办事官员：侍读学士、侍读、典籍、中书，员额由满、蒙、汉官员，品秩从四品到从七品。内阁设有：典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满、汉票签处，诰敕房、稽察厅、收发红本处、饭银处、副本处、批本处等机构分别办理各项事务。

内阁职掌（职责范围）：据《会典》所载，“赞理机务，表率百僚”，是沟通皇帝与内外诸曹的总渠道和上呈下达的总枢纽。为皇帝草拟颁布的制、诏、敕、谕旨；下属大臣向皇帝进呈的题本奏折，由内阁拟票签（批示），进呈皇帝；经皇帝御览修正后转交有关部院传抄遵行或部议回奏。此外，内阁还负责筹备重要典礼、组织编修典籍等职务。内阁是协助皇帝处理国家政务的最高中枢机构。

通政使司：顺治元年仿明制设置，“掌受内外章疏，臣民密封申诉之事”，是各级衙门提交奏章给内阁的渠道。通政使二人，满、汉各一，正三品，副使二人满、汉各一，正四品，其下属参议、知事、笔帖式（书记官）等官员。

军机处：全称为“办理军机事务处”，乃清朝所独创。始设于雍正七年（1729），初为皇帝研究军事的临时机构，后来职掌不断扩大，所办事务超出军事范围，成了清代特殊的中枢机构，对清朝政治有重要的影响力。

军机处只设军机大臣和军机章京二职。军机大臣从内阁大学士和六部尚书、侍郎中“特简”（选任），初入者称“军机大臣上学习行走”，称职后为军机大臣或“军机大臣上行走”。一般三、四到七、八人不等，其中一人为“首揆”。军机章京也称军机处司员，俗称“小军机”。满十六人，汉二十人，每班八人，日值二班。军机大臣和军机章京的品秩按原选衙门不变。军机处的职掌是“掌书谕旨，综军国之要，以缵上治机务。常日直禁廷以待召见”，“巡幸（外出）亦如此”，是皇帝身边的机要秘书班子。凡军机以及重大事件，皇帝抛开内阁，由军机处票拟和发出，一般政务经内阁发下叫“明发”，机要由兵部快递叫“廷寄”。军机大臣也可以向皇帝献计献策，所以军机处凌驾于内阁之上。

六部和理藩院：清代承明制设六部（吏、户、工、兵、礼、刑）各部职掌与明同。长官为尚书和侍郎，均满、汉各一，尚书从一品、左右侍郎正二品。下属机构为司、处、房、厅、所、馆，分别设堂主事、郎中、员外郎、主事及司务、笔帖式等。盛京是清朝的发祥圣地，故也设置盛京五部，为了区别于京师不设吏部，职官不设尚书侍郎为最高长官。五部的职掌仅是管理满洲皇族的朝祭、财政、边禁、司法事务。

理藩院：是清代所特有的中央衙门，在六部之上。皇太极为了加强对少数民族的管理，尤其对蒙古族的笼络，崇德元年（1636）创设“蒙古衙门”。崇德三年正式称理藩院。初，仅专管蒙古族事务，入关以后，成为综理内外蒙古、察哈尔、青海、西藏、新疆以及西南地区少数民族事务的“民族衙门”，还办理部分与外国通商交涉事务。理藩院内部设置旗籍、王公、典属、柔远、徕远、理刑六司以及其他办事机构。职官：尚书正一品，左右侍郎正二品，均设满洲一人（也有蒙古族人为之）。下属有：额外侍郎、堂主事、汉档房、领办处、员外郎、主事、司务厅司务、笔帖式等官员，除汉档房汉军八旗兼任外，其他均系满、蒙族官员担任。

翰林院：关外时期内三院涵翰林院的职任，顺治元年沿明制设翰林院，有满、汉掌院学士各一人，从二品，兼礼部侍郎衔，乾隆五十八年（1793）定制不兼礼部侍郎衔。下属官员是：侍读学士满、汉各三人，从四品，侍讲学士满、汉各三人，从四品，侍读、侍讲均为满、汉各三人，从五品。此外，修撰、编修、检讨、教习等官员从新科进士中选拔，品秩为从六品到从九品不等。翰林院为国家储才机构，职掌是：掌院学士掌国史国籍，制诰文章之事；侍读学士以下掌撰著记载，包括修史书、实录、圣训、玉牒等典籍，充任纂修官；草拟祭告郊庙神祇的祝文，恭上徽号、册立、册封的册文和宝文、赐内外文武官员的祭文、碑文；侍值南书房、尚书房教习也在翰林院官员中选拔。此外，翰林院官员还要兼任经筵日讲，乡会试主考官，读卷官等职。翰林院也是新科进士深造之所，设庶常馆，新科进士中的优秀者入馆为庶吉士，学满、汉文书，三年以后经考试，或留院任职或授科（京官）、道（外官）官职。

钦天监：专门从事观测天文气象，编制历法的衙门。长官为监正，满、汉、西洋人各一人，正五品；副监满、汉各一，从五品，左右副监西洋人各一，均为正六品。下属有：时宪科五正官、五官司书、五官监候、笔帖式等官员。

掌管皇族宫廷事务的机构有宗人府和内务府及太医院。宗人府掌皇族事务，设宗令、左右宗正、宗人等官员，掌管皇族的属籍、修编玉牒、办理爵禄、宣布教令。宗人府品尚位尊，列于内阁、六部之上，是保护宗室、觉罗特权和执行皇族纪律的衙门。内务府是直接服务于皇帝及其家属并管理全部宫廷事务的专门机构，始设于顺治初年，长官是总管内务府大臣，正二品，无定额。职掌：办理宫内祭祀、朝贺礼仪、扈从皇后、妃嫔出入，总理皇子、公主家务；宫内筵宴、监视内阁用宝（印）、宫内及圆明园内值班；管束太监。下设宫廷生活所需的各种机构，组织十分庞大，衣食住行包罗一切。太医院设置于顺治元年，官员有院使、御医、医士、医生等。初为正五品衙门，后升格为正四品。主要为皇帝及妃嫔、王子、公主等宫内人员治病、配药。下属有医学馆、教习厅、药领厅、生药库。

司法监察：都察院、大理寺、刑部“三法司”制为全国最高的司法监察机构。刑部管刑法政令及审核刑名；都察院管纠察；大理寺参与重大案件的最终审理和复核。

刑部除与其他五部相似的职官之外，机构庞大.职官众多，有十八司郎中、十八司员外郎、十八司主事、堂主事等分别与全国十八个直省的司法机构沟通刑事司法事宜。

都察院：职掌为：“察核官常，参维纲纪”；监察乡试、会试、殿试；参与刑部、大理寺会审重大案件。长官是左都御史（右都御史由各地总督系衔），左都御史正一品。内设有九房一库，下属还有经历厅、都事厅、值月处、督催所等办事机构。分设十五道，执行监察任务。

大理寺：“掌天下之刑名”，参与三法司会审重大案件，长官是卿，满、汉各一，正三品；少卿满一人、汉二人，正四品。左右寺丞满、汉、汉军各一人，正五品。此外，还有左右评事、堂评事、笔帖式等官员。

地方官也称外官：职官设省、道、府、县四级。总督一般管数省，系都察院右都御史衔，正二品，加兵部尚书衔从一品。职责是“掌厘治军民，综制文武，察举饬封疆”。巡抚每省一人，系都察院右副都御史衔从二品，加兵部侍郎衔正二品。职责是“掌宣布德意（皇帝命令），抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏”。总督巡抚是皇帝派向地方代表朝廷行使权力的最高长官，各省辅助督抚的官员是布政使（藩司）从二品，按察使正三品，提督学政从侍郎、京堂等进士出身的官员中选任，各带原衔品级，三职分别管理一省的民政财政、司法刑狱和教育。省以下为道，是监察分区并非行政区。乾隆时定“守道”和“巡道”，道员正四品，“守道”有固定辖区，主管钱谷政务；“巡道”分巡某一区域，管刑狱案件。道以下为府，知府为长官，从四品，下属同知正五品，通判正六品。府是承上启下的衙门，“总领属县，宣布教条，兴利除弊，决讼检奸”，遇有重大事件报告督抚而行之。府有直隶厅、直隶州与县同级。府以下为县，长官为知县，正七品，其下有县丞、主簿、典史、巡检等官员，管理全县政务、赋役、户籍、诉讼、文教。

清朝职官的品秩为九品十八级，地方官在此品级内称流官，典史以下无品，谓“未入流”。

职官有官缺制度，规定各级官员的编制额，分别为满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺。官缺制度有保证满族上层在官僚机构中享有特权的作用。清初，同一职务的官员往往满官品级高于汉官；机要衙门规定满员官缺，无汉缺；满员可补汉官缺，而汉官则不能补满缺。地方的封疆大吏总督多为满、蒙官员，或汉军旗人所任。

考选：科举制度是清朝选拔官员的正途。县、州、府学生员，通过县考、府考、院考的初试，取得“秀才”资格才能参加省级乡试及会试、殿试的逐级考试。乡、会试每三年举一次，乡试逢子、午、卯、酉年为正科，秋天八月举行，故也称“秋闱”，遇庆典加科为恩科。考试分三场，每场三日，用八股程式考试，试题出于《四书》、《五经》，考生只能以宋代朱熹所作《四书集注》答题，不得任意发挥。乡试第一名叫解元。会试逢辰、戌、丑、未年举行，春天二、三月间进行，故也称“春闱”，第一名叫会元。会试中式的贡士再行殿试，皇帝亲自主持，分三甲取士，一甲三名，第一名叫状元，第二名叫榜眼，第三名叫探花，赐进士及第；第二甲若干名，赐进士出身；三甲若干名，赐同进士出身。一甲三名可直接在翰林院任职外，其余进士再考翰林院庶吉士深造，叫“馆选”，取得未来高级官员的资格，不中者另授官职，三年期满叫“散馆”，选入科、道衙门任职。为了广招人才，康熙、乾隆二朝举行“博学鸿儒科”，许多学有专长、有较高声望的名流学者被录取其中，“得人极盛”。清朝另有捐官制度，又称“捐纳”，就是出赀买官为之“偏途”。不外拯荒、河工、军需三者急用，为暂行事例，期满事竣即停。后来经常进行为之“常例”，捐纳有泛滥之势，是清朝腐败的一大弊政。

清朝对现任官员的考核制度是每三年考核一次，地方官的考核叫“大计”；京官的考核叫“京察”。总督、巡抚、京官三品以上自陈得失；三品以下由吏部和都察院考核。考核京官的标准有“四格”，守、才、政、年，结论分三等，一是称职、二是勤职、三是供职。一等可加级记名，待引见等候外放和重新任用。地方官考核标准与京官同，一等叫“卓异”，进京引见注册，并加官一级。其他官员视其优劣，“分别去留，以示劝惩”。

兵制：清朝兵制按民族编制为历朝所特殊，有满洲八旗、蒙古八旗、汉军八旗和绿营。

八旗制度由清太祖努尔哈赤首创，分别列正黄、镶黄、正白、镶白、正蓝、镶蓝、正红、镶红。牛录为基层组织，三百丁为一牛录，设牛录额真统领，也称佐领，代子二人；五牛录为一甲喇，设甲喇额真统领；五甲喇为一固山，设固山额真（固山满语为旗之意）八固山即八旗。入关以后满洲八旗中分为“禁旅八旗”和“驻防八旗”两种，直属于国家而不再是旗主私有。禁旅八旗中一部分警卫宫廷的亲军营叫“郎卫”，由正黄、镶黄、正白、上三旗官兵充当，由领侍卫内大臣统辖。禁旅八旗中又陆续设置神机营、健锐营、火器营、虎枪营特种兵。“驻防八旗”分驻全国各地。“八旗子弟人尽为兵”，凡年在十五岁至六十岁男丁皆可为兵，一般情况“满洲出兵，三丁抽一”；蒙古八旗也“每三人一人披甲”，汉军八旗“十丁编兵一名”。三年比丁一次，凡年满十五岁身高五尺的壮丁，编入佐领丁册，不许隐匿脱漏，准备披甲。

绿营：以绿旗为标志，清初为补八旗兵力不足，仿明制由明降军和新募汉兵改编而成的各省地方军。一省或数省为一军区，由文职出身而加兵部尚书衔的总督兼任为最高长官。每一军区以“镇”为单位，作为军区的基础，每镇设总兵一员为主将，以下是副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总。总兵上面设提督，节制军区内的各项军务。绿营营制，分标、协、营三大系统。总督、提督、总兵亲自统领的叫“标”，副将所属的叫“协”，参将、游击、都司、守备所属的叫“营”。绿营兵源主要是就地招募壮丁，总督、巡抚具造兵册上报兵部，一旦列入兵籍“终身不改”。

刑法：入关之初暂时采用《明律》，多尔衮向诸臣指示“自后问刑，准依明律”。顺治四年（1647）制定《大清律》颁行全国，是清朝第一部成文法典，由顺治帝《御制序文》，但基本内容仍以《明律》为蓝本。康熙二十八年（1689）将“现行则例”附入《大清律》，雍正五年（1727）修订后的《大清律集解》和《大清律例增修统纂集成》颁行天下。至乾隆五年（1740）重修律例，编成一部较完整的《大清律例》简称《大清律》。《大清律》是中国历史上最后一部封建法典，分名例律、吏律、户律、礼律、兵律、刑律、工律七篇，四十七卷，三十门类，律文436条，附例1409条。

清朝是多民族国家的封建统治政权，所以根据一些民族的传统与特点，还制订了《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》等法律，在少数民族地区施行。

为了总结国家行政统治经验，提高官吏的办事效能，从康熙时期起，制定《大清会典》，屡经修改，有《雍正会典》、《乾隆会典》、《嘉庆会典事例》以及后来的《光绪会典事例》简称《大清会典》，是我国封建时代最完整的行政法典。

清朝司法的审级制度，地方有五个审级：第一审级是厅、州、县，长官同知、知州、知县身兼治安与司法的职责，掌管辖境内一切刑名事务，为整个司法的基础。

第二审级是府、直隶厅、直隶州，知府及同知、知州均为“决讼检奸”的长官，直接受理和复核所辖地区的户婚、房产、田土、命盗“奸宄”等案件。

第三审级是道，守道掌钱谷，巡道掌刑名。

第四审级为按察司，俗称臬司，是省的“刑名总汇”，专司刑名，遇大狱会同布政使司审理。

第五审级是总督、巡抚。臬司虽总理全省刑名，但不是省的最高长官，不能行使省的权力，所以督抚为最高审级作最终裁决。

地方总督、巡抚仅能决裁流刑以下案件，流刑以上案须转呈刑部审理。

全国最高审级是刑部会同都察院和大理寺组成“三法司”或九卿会审（九卿即六部尚书、都察院左都御史、通政使、大理寺卿）。某些重大案件，皇帝命王公、大学士参加会审或亲自审讯。

会审分“秋审”、“朝审”、“热审”三种。秋审每年“八月内定期在金水桥（天安门前）西同评核”。由三法司审理地方呈报的斩监候及绞监候案件。霜降前审毕，未毕案件移到明年秋审继续进行。朝审是对刑部判决的，京城附近的斩监候、绞监候案件进行复审，于每年霜降后进行至冬至前复审完毕。热审是于每年小满后十五日至立秋前一日由大理寺左、右寺官，会同各道御史及刑部有关司的官员审理京师笞、杖刑案件（又称“小三法司”）。经过秋审、朝审的案件，分为“情实”、“缓决”、“可矜”、“留养承祀”四类。“情实”指省级审判情节属实，罪名恰当，可立即正法；“缓决”指案情属实，但危害性小，留待下年秋审、朝审时处理（即死刑缓期执行）；“可矜”是指案情属实，但情节不严重，有一定的原由而作案，可免于处死；“留养承祀”指情节虽较严重，但父母、祖父母年老，无人奉养，可免于死刑。这四类判决均须奏报皇帝裁决。

清代刑法对重罪即刻处决的案件叫斩立决或绞立决。罪行并不严重或案情可疑，不立即处决叫斩监候或绞监候，由秋审、朝审最后定论。

清代的刑罚在笞、杖、徒、死五刑外，还有迁徙、充军、发遣、凌迟、枭首等条例。