两岸近代通史——党政关系的发展

党政联系机制的建立

训政时期，以党领政，国民党指导监督国民政府，但是党与政府属于不同的组织体系，两者之间没有直接隶属关系。依据党治的设计，国民党的领导机制中央执行委员会对于国民政府的政策与施政有最后决定权，但是中央执行委员会不能直接指挥国民政府，必须透过训政指导机构传达；国民政府对中央执行委员会负责，但不直接与中央执行委员会接触，而是经由训政指导机构转呈。从1928年10月国民党通过《训政纲领》、成立五院制国民政府起，至1937年8月为因应全面抗战成立国防最高会议止，系以中央政治会议（后改名“中央政治委员会”，以下统简称“中政会”）为全国实行训政之最高指导机关，亦即作为党政间沟通联系的机构。1937年8月，中政会通过设立国防最高会议，对中政会负责，但是受到时局的影响，中政会召集困难，无法按期开会，国防最高会议事实上取代了中政会的位置，党政关系的发展亦随之发生变化。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《改进党务并调整党政关系案》，决定调整党政关系的原则为：（1）中央采取以党统政的形态；（2）省及特别市采取党政联系的形态；（3）县采取党政融化，即融党于政的形态；使党政关系趋向制度化。

中央政治会议，初名中央政治委员会，1924年7月成立，最初系作为孙中山在政治及外交问题之咨询机构。孙中山逝世后，1925年6月，中政会对该会之地位、权限决议：“（一）在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行；（二）关于政治之方针，由政治委员会决定，以政府之名义执行之。”是将中政会正式纳入中央执行委员会之组织系统，成为国民党中央的一个机构，并于1926年1月，第二次全国代表大会修正《中国国民党总章》，增列“中央执行委员会遇必要时，得设立特种委员会。（如政治委员会）”一条，使中政会的设立合法化，并在随后举行的国民党二届一中全会，通过《中央执行委员会政治委员会组织条例》，确认政治委员会为中央执行委员会特设之政治指导机关，对中央执行委员会负责。1927年9月，宁汉合作，成立特别委员会代行中央执行、监察委员会职权，一度取消政治委员会，至1928年2月二届四中全会后，恢复设立，改名为政治会议，作为中央执行委员会特设之指导机关，对中央执行委员会负责，并规定其权限为：“法律问题，经中央政治会议议决，由中央执行委员会交国民政府执行；凡重要政务须经中央政治会议议决，交国民政府执行。”

以中政会作为训政时期最高指导机关之政制设计，源于前述胡汉民、孙科之建议。两人所拟定《训政大纲》，分“政治会议”及“国民政府组织纲领”两部分，其中“政治会议”部分，明确规范政治会议之地位及决议与讨论事项，拟定：“一、以中央政治会议为全国实行训政之最高指导机关。二、政治会议讨论及决议之范围如左：甲、建国大计；乙、施政方针；丙、对内对外应取之政策；丁、政府各院委员、各部部长人选问题；戊、军事大计；己、各政治分会决议之审查。三、政治会议之决议，由政府常务委员负责执行。四、政治会议之决议，有提交政府各院讨论决定执行者，由各院主席负责办理。五、政治会议对外不发生直接关系。六、政治会议不直接处理政务。七、政府常务委员为政治会议当然委员。八、政治会议规程另定之。”而在《训政大纲提案说明书》中，对于政治会议作为全国训政之发动与指导机关，则有更明确的说明：“政治会议对于党，为其隶属机关，但非处理党务之机关；对于政府，为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身机关之一。”其与国民政府之关系，为：“国民政府在发动政治根本方案上，对政治会议负责；但法理上仍为国家最高机关，而非隶于政治会议之下也”。事实上，两人的提案中除了维持中央政治会议名称外，在组织、职权等方面，与正在运作之中央政治会议有相当大的差异，引发党内不同意见，因此二届五中全会并未依照两人的建议修正中央政治会议之职权。迨胡汉民于8月底自欧洲返国，与各方交换意见，国民党中央常会乃以胡孙提案中关于政治会议之意见为底本，于10月25日修正通过《中央执行委员会政治会议暂行条例》（以下称《暂行条例》），全文共13条，其内容基本上依照提案之规划，以政治会议为“全国实行训政之最高指导机关”，对中央执行委员会负责。

中政会在国民党的组织架构上，隶属中央执行委员会，对该会负责。1935年11月第五届中央执行委员会成立，政治会议改组为政治委员会，组织亦随之进行调整，至1937年11月，暂时停止运作，其职权由国防最高会议代行。中政会根据《暂行条例》规定，不直接发布命令及处理政务，而是将会议决议直接交国民政府执行。所谓“决议”，即是中政会之职权，为：“甲、建国纲领，乙、立法原则，丙、施政方针，丁、军事大计，戊、国民政府委员、各院院长、副院长、各部部长、各委员会委员及委员长、各省省政府委员、主席及厅长、各特别市市长、驻外大使、特使、公使、及特任、特派官吏之人选。”此项规定大致上遵循上述胡孙拟定政治会议职权订定。至1930年3月，三届三中全会修正通过中央政治会议条例，职权增加议决“财政计划”一项，并缩减人事任命的范围，修正为：“甲、建国纲领，乙、立法原则，丙、施政方针，丁、军事大计，戊、财政计划，己、国民政府主席及委员，各院院长、副院长及委员，及特任、特派官吏之人选。”1935年12月，政治会议改组为政治委员会，职权再度调整，取消“建国纲领”，增加“中央执行委员会交议事项”，并将“军事大计”改为“军政大计”，为：“甲、立法原则，乙、施政方针，丙、军政大计，丁、财政计划，戊、特任、特派官吏及政务官之人选，己、中央执行委员会交议事项。”中政会的职权不论如何修正，就字面上来看均十分广泛，几乎涵盖施政的各个层面，有学者认为这些修改只是文字上的改变，“其职权则早已到了无可扩充的地步”。但是条例所规范的职权真正落实到政治会议中讨论与决议事项，则有相当大的落差。从历次会议的决议案，可以发现国民政府的五院中，实际上只有行政、立法两院与政治会议的关系密切，司法、考试、监察三院大多只有人事任免或法律制定的关系，其他部分十分有限，显示国民党在党治的前提下，对于以党领政的运用仍然有其限制，党政关系的重点是行政、立法两方面。而在人事任免方面，虽然是以党领政，事实上，政治会议除了条例所列官吏能直接任免外，对于国民政府所提报的人事案只能事后追认，没有事前的同意或不同意。

中政会运作上的另一个问题，是委员资格及制度一再调整，无法充分反映党的决策。中政会最初采委员制，以国民党中央执行委员、中央监察委员及国民政府委员为当然委员；此外，中央执行委员会亦得就具有资格者推定担任，但其人数不得超过中央执行、监察委员的当然委员名额之半数；委员互推1人为主席，除为开会时之主席外，别无特殊的职务。嗣后随政局发展，从1929年3月国民党三大成立第三届中央执行委员会，至1931年11月举行第四次全国代表大会，前后两年8个月，是中政会组织调整最频繁的时期。其中有两个重点，一是中央执监委员参加人数的调整，一是取消与恢复国民政府委员与军政首长的参与。1931年12月，四届一中全会通过《中央政治会议组织原则》，决议：“（一）中央政治会议以中央执行委员、中央监察委员组织之；（二）中央政治会议设常务委员三人，开会时轮流主席；（三）中央候补执、监委员得列席政治会议。”会议并推举蒋介石、汪精卫、胡汉民为常务委员。此项决议主要为配合《国民政府组织法》之修正，以及第四届中央执行、监察委员会系结合宁、沪、粤三方面委员组成，而扩大中央执监委员对中政会的参与，并将中政会由主席制改为常务委员制。此后至1935年11月第五次全国代表大会举行前，除了1932年12月四届三中全会曾修正通过“以中央执行委员会常务委员为中央政治会议常务委员”，将常务委员由3人增加为9人外，始终维持这样的原则。但是此一时期的政府首长中，除五院院长及少数部会首长具有中央执行、监察委员身份外，大多数不具备上述身份，形成中政会在讨论政策推行与法律原则时，没有执行政策及法律之相关部会首长参与的情形。中政会为解决这一问题，便于党政沟通，通过对于非中央执行、监察委员的行政首长以特许列席方式与会。不过随着特许列席人员增加，往往出现列席多于出席的窘境，遂有以中政会为主要批评对象的改革中央政治制度要求。

1935年12月，第五届中央执行委员会成立，改组政治会议，设置政治委员会，于五届一中全会通过《中央执行委员会组织大纲案》，规定中央执行委员会设政治委员会，由中央执行委员会就中央执监委员中推定主席、副主席各1人，委员19—25人组织，为政治之最高指导机关，对中央执行委员会负责；并规定：“政治委员会开会时，中央常务委员会主席、副主席、国民政府主席、五院院长、副院长、军事委员会委员长、副委员长均应出席。”这使中政会由原先的党政沟通桥梁，而成为集合党政军三方面领导人，彼此交换意见的一个重要机构。1936年1月9日，第五届中常会第三次会议复通过：“中央执、监委员会常务委员应一律出席于中央政治委员会”，以加强中央执监委员会与政治委员会之联系。相关规定延续至1937年11月，中政会停止运作为止。

卢沟桥事变发生后，中央为因应对日抗战需要，决定设立国防最高会议，为全国国防最高决定机关，对中政会负责，于1937年8月正式成立。国防最高会议设主席、副主席各一人，委员若干人，以国民政府军事委员会委员长为主席，国民党中央政治委员会主席为副主席，分别由蒋介石及汪精卫担任。国防最高会议的职权，依《国防最高会议组织条例》规定，为：（1）国防方针之决定；（2）国防经费之决定；（3）国家总动员事项之决定；（4）其他与国防有关重要事项之决定；并为适应战时需要，赋予国防最高会议主席紧急命令权，规定“作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施”，使国防最高会议可以超越职权的限制，成为党政军最高决策机关。另一方面，国防最高会议对中政会负责，受时局影响，中政会召集困难，往往无法按期开会，国防最高会议既作为党政军最高决策机关，乃于1937年11月通过《非常时期中央党政军机构调整及人员疏散办法》中，决议“中央政治委员会暂行停止，其职权由国防最高会议代行”。此后，国防最高会议除了作为党政军最高决策机关外，亦因代行中央政治委员会的职权，自然承担起中政会作为党政联系枢纽的职能。1938年4月，国民党五届四中全会通过《关于改进党务及调整党政关系案》，决议中央政治委员会“以决议案报告于常务委员会”；因国防最高会议代行中央政治委员会职权，自此国防最高会议之会议决议案于会后例行呈报中央执行委员会常务委员会核备。

国防最高委员会

1938年12月，汪精卫自重庆出走，发表“艳电”，主张对日求和，使抗战情势受到重大冲击。为了减弱汪氏行动所产生的冲击，重整抗日阵营，强化内部力量，蒋介石决定将行政院各部会，甚或其他院会，划归军事机关直辖，以解决当时所面临的人事与机构的困境。1939年1月，国民党五届五中全会修正通过《国防最高委员会组织大纲》，设置国防最高委员会，隶属国民党中央执行委员会，统一党政军之指挥，并代行中政会职权；委员长由国民党总裁担任。同时不另设国防最高会议，由国防最高委员会直接负责，成为一个决策兼执行的机关。

国防最高委员会于1939年2月正式成立，国防最高会议随之结束。国防最高委员会与国防最高会议在性质与职权上并不相同。就性质言，国防最高会议仅是全国国防最高决定机关，对中政会负责；国防最高委员会则是统一党政军之指挥，并代行中政会之职权。就职权言，国防最高会议在组织条例中有职权规定；国防最高委员会在其组织大纲中没有职权的规定条文。有学者认为国防最高委员会是抗战以来，从设置国防最高会议起，为适应战时体制，“逐渐演进而成的强有力的战时统一指挥的机关”。

国防最高委员会设委员若干人，由党政军三方面之领导阶层担任，在党为中央执行委员会常务委员、中央监察委员会常务委员，政为国民政府五院院长、副院长，军为军事委员会委员，此外，由委员长提名，经中常会通过者亦可为委员。委员人数没有定额，但始终维持在40人左右；再由委员长指定11人为常务委员，组成常务会议，为国防最高委员会最高决策机构。

就其设立的经过及职权来看，国防最高委员会应该具有最广泛、最强大的权力，有学者对于该会作为党政军的联系机关持肯定态度，认为：“国防最高委员会最大的作用仍在党政军三方面的密切联系。鉴于过去这三方面脱节的情形，它的联系工作自有足多者。”亦有参与者表示：“我们所期望要把党政军关系打成一片，建立一个战时体制，统一指挥，发挥最高效能的这个理想，一直是未曾圆满的实现过。”从实际运作来看，该会确实没有达到原先设定的目标，作为该会决策中心的常务会议不一定能对攸关国家前途的军政大计做最后的决定，反而成为一个审查预算、制定法案、协调党政军各单位意见的机构。所以形成此种状况，从制度设计及组织运作上分析，有以下几个原因。第一，国防最高委员会委员长蒋介石，身为国民党总裁、行政院院长、军事委员会委员长，集党政军领导权于一身，国防最高委员会委员长的身份不一定能增加他的权力，但是能使他充分掌握党政军三方面的领导权，同时可以在既有的党政系统之外，透过国防最高委员会另行建构一套党政设计、考核系统，并可借此关切地方事务。至于国防最高委员会的运作并非他所关注的重点，特别是在1944年之前，蒋很少亲自主持常务会议，使该会作为一个最高决策机构的重要性大幅降低。第二，国防最高委员会在组织系统上隶属中央执行委员会，虽然依组织大纲规定，可以指挥中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属各部会，但是究其实际，党务系统的中常会并未因国防最高委员会的成立而停止活动，军事系统的军事委员会仍然掌握军事事务的主导力量，使国防最高委员会仅能指挥行政系统。但是当时仍然是训政时期，不能不遵循训政体制的规范。行政院作为国民政府最高行政机关，即使国防最高委员会决议执行事项，亦必须按照法定的职权和政务处理的程序。在这种情况下，国防最高委员会很难达到党政军统一指挥的目标。第三，国防最高委员会代行中政会职权，承续原属中政会执行的事务，使该会办理许多与国防没有直接关系的事项；此外，中政会之决议案依规定于会后要报告中常会，国防最高委员会既然代行中政会职权，亦必须将决议案报告中常会，使国防最高委员会与中政会没有太大的区别。曾先后参与中政会及国防最高委员会运作的学者，即表示国防最高委员会执行职务的实际情形与中政会并无多大分别，所不同者在于前者的事务较后者繁杂，以及前者的秘书厅比后者的秘书处更为庞大而有力。而曾经担任国防最高委员会秘书长的张群亦指出：“国防最高委员会事实上几乎又退回到中央政治委员会的地位，仅仅只能代替中央政治委员会的职权，而没有能发挥统一指挥党政军的力量。”第四，蒋介石为推动行政三联制，贯彻行政改革的决心，在国防最高委员会下设置中央设计局与党政工作考核委员会。但是设计与考核是党政部门原有的工作，并非新增加的业务。因此两机构在进行其工作时，不可避免地会发生工作重叠、职权如何划分的问题，难免引发原执行机构的不满及叠床架屋的批评。而设计、考核的结果，各单位是否切实遵行，亦令外界质疑。

1943年8月，国民政府主席林森病逝，9月，国民党五届十一中全会通过修正《国民政府组织法》，将国民政府主席职权由不负实际政治责任改为负实际政治责任，并为陆海空军大元帅，选举蒋介石为国民政府主席，同时兼任行政院院长。至此，蒋介石名符其实地成为国家最高权力领导者，党政军受其统一指挥，国防最高委员会是否有继续存在的必要，成为一个可以讨论的议题。1945年5月，国民党六届一中全会通过蒋介石交议《国防最高委员会仍应设置案》，决议国防最高委员会与中央执行委员会的关系及国防最高委员会的职权，均暂不变更，但是将中央执行、监察两会常务委员参加常务会议的身份由列席改为出席。根据是项决议，国防最高委员会在抗战胜利后仍继续运作，但是其重要性较已往更低，并多次与中常会举行联席会议。至1947年3月，国民党六届二中全会据蒋介石指示通过决议：“战事业已结束，国防最高委员会应即撤销，恢复成立中央政治委员会，为本党对于政治最高指导机关，其组织人选，由总裁提请常务委员会决定之。”4月1日，中央常务会议通过《中央执行委员会政治委员会组织条例》，规定：“中央执行委员会政治委员会为本党对于政治之最高指导机关，对中央执行委员会负其责任”。4月24日，国防最高委员会宣布撤销；28日，中央政治委员会举行第一次会议，正式恢复运作，党政关系的联系亦回复至战前状态。