两岸近代通史——从训政到宪政

结束训政的准备

依照孙中山建国程序之主张，训政时期是从军政时期到宪政时期的过渡阶段。1929年6月，国民党三届二中全会通过《训政时期之规定案》，决议：“训政时期，规定为六年，至民国二十四年完成。其训政工作分配年表，交政治会议根据中央决议，于十八年九月前制定。”依《建国大纲》规定，训政时期以县为自治单位，“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期”，会议并通过《完成县自治案》，要求1934年年底以前完成县自治。

1931年11月，国民党四大主席团以九一八事变发生，“国难正急，中央亟应延揽各方人才”，提议于中央执行委员会领导下组织国难会议，以期集思广益，共济时艰。1932年4月，国难会议在洛阳举行，会中关于政治制度改革决议：（1）政府如期结束训政，召开国民大会，制定宪法；（2）在国民大会未召集前，设立中央民意机关，定名为国民代表会，应于1932年10月10日成立。针对该项决议，中政会曾召开过三次谈话会，讨论设立国民代表会问题，达成训政时期设立民意机关参与中央政事的决定，并建议机关名称为国民参政会。后经送交中央常务委员会，提出于是年12月举行的国民党四届三中全会，通过《请定期召集国民参政会并规定组织要点交常会切实筹备以期民意得以集中训政早日完成案》，决定于1933年内召集国民参政会；嗣后因故并未执行，延至抗战期间始告设置。四届三中全会同时修正通过孙科等提《集中国力挽救危亡案》，拟定1935年3月召开国民大会，议定宪法，并决定宪法颁布日期；立法院应从速起草宪法草案。立法院根据是项决议，于1933年2月组织宪法起草委员会，展开宪法起草工作，至1934年2月，宪法草案初步定稿，公布全文，征求各界意见。1934年10月16日，立法院三读通过《中华民国宪法草案》，共12章、178条；11月呈报国民政府，转呈中央，提出于四届五中全会讨论，决议：“中华民国宪法草案，应遵奉总理之三民主义，以期建立民有、民治、民享之国家，同时应审察中华民族目前所处之环境及其危险，斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏，能集中国力之制度，本草案应交常会依此原则郑重核议。”中常会于1935年10月审议完成，议决下列五项原则，交立法院作为修正草案之标准：（1）为尊重革命之历史基础，应以三民主义、建国大纲及训政时期约法之精神为草案之所本；（2）政治之基础应斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏，能集中国力之制度，行政权行使之限制不宜有刚性之规定；（3）中央政府及地方制度在宪法草案内应于职权上为大体规定，其组织以法律规定之；（4）宪法草案中有必须规定之条文，而事实有不能实时施行或不能同时施行于全国者，其实施程序应以法律定之；（5）宪法条款不宜繁多，文字务求简明。立法院遵照中央所定原则，重行审定宪法草案，于1935年10月25日三读通过修正，共8章、150条。11月，国民党五大通过《召集国民大会及宣布宪法草案案》，并授权第五届中央执行委员会决定宣布宪法草案及召集国民大会日期，惟务须于1936年内实施。12月，五届一中全会通过《关于召集国民大会及宣布宪法草案案》，决议1936年5月5日宣布宪法草案，11月12日开国民大会，国民大会代表之选举应于10月10日以前办竣；并通过设宪草审议委员会，负责审议宪法草案。1936年5月1日，立法院三读通过再修正宪法草案，经国民政府于5月5日明令公布，世称“五五宪章”，共8章、148条。

《五五宪草》公布后，国民政府于5月14日公布立法院审议通过之《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》，于7月1日施行；15日，国民大会代表选举总事务处于南京正式成立，开始办理国民大会代表选举事务，原定10月10日前办理完竣，但因中日情势紧张，部分省区不接受中央政令，各地代表大多未能如期选出等因素，国民党中央于10月15日决定延期召开国民大会。12月，西安事变发生，亦影响各地选举事务进行。1937年2月，五届三中全会通过《关于国民大会之提案案》，决议于1937年11月12日召开国民大会制定宪法，并决定宪法施行日期。未几，抗日战争全面爆发，国民大会代表选举工作暂停，国民大会之召开随之延期。

战时党派合作

前已述及，卢沟桥事变发生后，国民党中央为因应对日抗战需要，于1937年8月设立国防最高会议，为全国国防最高决定机关。8月11日，中政会决议于国防最高会议之下设置国防参议会，邀请在野各党派领导人士及社会贤达参加，以集中意见，团结御侮。训政时期，国民党以党领政，党外无党，全国只有一个合法的政党，即国民党，这个决定虽然丝毫没有变更国民党“党治体制”，但实际上承认了国内仍有其他党派存在，“不合中国国民党以党训政原则”，可以说是政治上的一大突破。学者称此为“国民党‘开放政权’的表示”，“开创了国民党执政以来邀集各党各派各方共商国事之先河”。

国防参议会设参议员，于8月17日举行第一次会议时，已聘定张伯苓、胡适、张君劢、蒋梦麟、马君武、曾琦、李璜、黄炎培、沈钧儒、张耀曾、毛泽东、晏阳初、傅斯年、梁漱溟、蒋百里、陶希圣等16人为参议员，嗣后陆续增聘罗文幹、颜惠庆、施肇基、徐谦、左舜生、甘介侯、张东荪、杨赓陶等8人。国防参议会参议员总计24人，均是以个人身份聘请，但是基本上容纳了国民党以外的各党派，包括中国青年党、国家社会党、中国共产党、中国社会民主党、救国会、村治派、职教社、平教会等主要负责人，及学术、外交、司法、军事等方面的代表性人物。

国防参议会的职权，依规定参议员有听取政府关于军事、外交、财政等方面报告之权，以及对国防最高会议提出意见书的建议权；并赋予参议员会内言论免责权，以保障言论自由。国防参议会原则上每周集会两次，由国防最高会议主席或副主席主持，主席蒋介石忙于军务，很少出席会议，实际上由副主席汪精卫主持一切。开会时，负责军事、外交等相关单位主管官员列席，以备参议员咨询，参议员亦得要求政府就某一特定事件派员做较为深入的报告，使之对于抗战情势有所了解。而参议员的背景不同，对问题的理解各异，亦可以透过参议会交流，沟通彼此意见，开启了党派合作的契机。但是国防参议会是一个建议机关，而不是一个民意机关，当时在野党派希望的是政府能成立一个民意机关，在无法达成目标之前，亦希望能扩充参议员的名额。1937年12月，南京沦陷，国民政府迁都重庆，国防最高会议以情势变化，需扩大网罗各方人才，决定扩充国防参议会参议员名额为75人。全案经呈送蒋介石以国防最高会议主席核定后，即于1938年1月，展开各项部署。不过在此同时，蒋介石有意召集国民党临时代表大会或中央执行委员会全体会议，以解决设置民意机关等问题，目的在“调和党外分子不平之气”，并防止“华北伪组织假借民意名义，成立某种组织，以反抗党治”。

1938年2月3日，国民党中常会决议，定于3月29日召开临时全国代表大会；次日下午，汪精卫约集相关人士讨论民意机关的产生方法及其职权范围等问题，决定在非常时期应有国民参政会之组织，设置民意机关正式列入临全会讨论的议案之一，扩充国防参议会参议员名额之部署遂告中止。3月31日，国民党临时全国代表大会通过《国民参政会组织法大要案》，决议：“在非常时期应设一国民参政会，其职权及组织方法交中央执行委员会详细讨论，妥订法规。”次日，大会通过《抗战建国纲领决议案》，作为抗战建国最高准则，其中“政治”方面为：“组织国民参政机关，团结全国力量，集中全国之思虑与识见，以利国策之决定与推行”，进一步确认组织国民参政机关为抗战建国之重要工作之一。4月7日，五届四中全会修正通过《国民参政会组织条例案》，12日，国民政府明令公布，随即展开参政员之选任工作。6月16日，国民党中常会通过国民参政会参政员名单，国防参议会参议员除蒋梦麟外，均受聘为参政员；17日，国防参议会举行第六十四次会议，此为该会最后一次会议。国防参议会前后存在10个月，由于中央表现出“集思广益，开诚布公”的态度，使参议员对于抗战情势有所了解，中央对于参议员提出的各项建议，亦能予以充分重视，获得参议员高度的评价，进而加强了对政府领导抗战的信心。

6月21日，国民政府明令公布第一届国民参政会参政员名单；7月6日，国民参政会召开第一届第一次大会，国民参政会正式成立。在此之前，国家社会党代表张君劢、中国青年党代表左舜生分别致函国民党总裁蒋介石、副总裁汪精卫，表示精诚团结、共赴国难。蒋汪两人亦联名复函张左致意，重申国民党临时全国代表大会宣言及抗战建国纲领之要义。而民青两党与国民党交换函件后，即以合法政党参与抗战。此举较邀请各党派代表以个人身份参加国防参议会更进一步，实质承认国民党以外各党派之存在，打破训政时期国民党“党外无党”的党治框架。

国民参政会参政员名额，依《国民参政会组织条例》定为200名，其产生方式，100名分别自各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中，依规定名额遴选；100名由政府于曾在各重要文化或经济团体服务三年以上、著有信望，或努力国事、信望久著之人员中遴选。第一届国民参政会参政员除各省市、蒙古、西藏及海外侨民遴选之100名外，由政府遴选之100名中，包括了各党各派及无党派人士，除国民党外，各党派的领导人均延揽在内。而就全数200名参政员之党派而言，属国民党者80名，属各党各派者约50名，无党派者约70名；国民党虽然人数最多，但未过半数，可以作为宪政时期民主政治之实验。1940年12月《国民参政会组织条例》修正，第二届名额增加为240名，其产生方式及名额亦有所调整，改为各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中遴选者增为102名，政府遴选者增为138名；1942年3月修正，第三届国民参政会参政员总额维持240名，修改各省市与政府遴选名额，改为180名自各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中遴选，较原规定增加78名；60名由政府遴选，较原规定减少78名。此项修正使得具国民党籍之参政员人数增加，成为参政会的多数党。1944年9月再做修正，第四届参政员总额增为290名，各省市、蒙古、西藏及海外侨民符合资格人士中遴选增为215名，政府遴选增为75名，各增加25名。各届的参政员被视为“一时的人望，可以代表人民说话”，论者称：“虽然不是由人民选举的，它却很能反映全国的民意”。

国民参政会的职权，依《国民参政会组织条例》规定，初期拥有提案权、决议权、建议权及询问权；1940年12月修正，增加调查权；1944年9月再修正，增加“政府编制国家总预算，应于决定前，提交国民参政会或其驻会委员会作初步审议”，即有限度的预算审议权。参政员任期1年，国民政府认为有必要时得延长；每3个月开会一次，会期10天，必要时得开临时会。国民参政会自1938年7月成立，至1948年3月正式结束，前后历时10年，共召开4届13次会议，协助政府，以完成抗战使命，对于国家民族有“不朽之贡献”。

外人曾以国民参政会形式类似西方国会，有称之为中国的战时国会，但究其性质并非民主政治下的议会，亦非行政咨议机关，而是介于议会与咨议机关之间。就党派参与而言，各党派参政员大多自居于党派会议立场，无党派之社会贤达有时又以调停者自居，其代表各党党意的色彩实较民意气氛浓厚。但是国民参政会之存在对于训政体制，实有其特殊意义，论者曾指出：“参政会之产生与其继续存立，已显示吾国政治的动向。此一事实的重要性，不容否认”，“其在抗战时期所留下的经验，于吾国民治制度前途，决不会漫无影响”。

国民参政会在推动制宪工作方面亦有促成作用，曾于1939年9月成立由参政员组织之宪政期成会，建请政府早日召集国民大会，公布宪法与实施宪法，并对《五五宪草》提出修正草案，供制宪时参考。1943年11月，国防最高委员会设置宪政实施协进会，由国民党中央执行委员、国民参政会参政员及富有政治学识经验或对宪政有特殊研究人士共同组成，以国防最高委员会委员长即蒋介石为会长。该会至1946年3月结束，对于修改宪草，促使制宪国民大会的召开，有相当贡献。1945年3月，蒋介石以宪政实施协进会会长身份宣布于是年11月12日召集国民大会；5月，国民党六大复对此事加以决定，国民大会筹备工作亦随之展开，嗣以抗战胜利，政治情势变化，该项工作暂时延后进行。

政治协商与制宪行宪

抗战胜利后，国民政府与中国共产党在重庆进行为期43天的会谈，世称“重庆会谈”，双方代表于1945年10月10日就所达成协议签署《政府与中共代表会谈纪要》，内容包括关于和平建国的基本方针、关于政治民主化问题、关于国民大会问题、关于人民自由问题、关于党派合法问题、关于特务机关问题、关于释放政治犯问题、关于地方自治问题、关于军队国家化问题、关于解放区地方政府问题、关于奸伪问题、关于受降问题等12项，其中关于政治民主化问题之要点为：“迅速结束训政，实施宪政，并应先采必要步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题”。根据该项要点，国民党决定国民政府为在宪政实施以前，邀集各党派代表及社会贤达共商国是，特召开政治协商会议。与会者共38人，依各政党分配名额，计国民党代表8人，共产党代表7人，青年党代表5人，民主同盟、国社党、救国会代表各2人，职教社、村治派、第三党代表各1人，无党无派代表9人。

政治协商会议于1946年1月10日开幕，至1月31日闭会，历时21天。分政府组织组、施政纲领组、军事组、国民大会组、宪法草案组等5组进行讨论，共召开综合会议10次，达成关于扩大政府组织者、和平建国纲领、关于军事问题者、关于国民大会者、关于宪法草案者等五项协议，由国民政府于1946年2月1日公布。其中关于扩大政府组织者关系国民政府组织变革，为训政过渡到宪政的重要工作，分为：（1）关于国民政府委员会者：明定“中国国民党在国民大会未举行以前，为准备实施宪政起见，修改国民政府组织法，以充实国民政府委员会”，其要点为：国民政府委员会为政府最高国务机关，委员名额定为40人，由国民政府主席就国民党内外人士选任之；一般议案，以出席委员过半数通过之；其性质涉及政纲政策者，须出席委员2/3之赞成，始得议决。（2）关于行政院方面者：行政院各部会长官均为政务委员，并得设不管部会之政务委员3—5人，由各党派及无党派人士参加。（3）其他：中央及地方行政机关之用人，应本唯才唯贤之义，不得有党派之歧视。另附注5项，要点为国民政府委员名额半数由国民党员担任，半数由其他党派及社会贤达担任；行政院各部会首长及不管部会之政务委员，将以7席或8席由国民党以外人士担任。1946年3月，国民党六届二中全会据蒋介石指示通过议案，依政治协商会议协议，国民政府委员会及行政院之组织均有所修正，自应就现行《国民政府组织法》分别整理列入。4月1日，中常会与国防最高委员会举行临时联席会议，通过《修正〈国民政府组织法〉案》，扩大国民政府委员人数，以40人为限，由国民政府主席就国民党内外人士选任之；行政院设政务委员，分任各部部长、各委员会委员长，必要时得设不管部会之政务委员5—7人。惟修正后之组织法未见国民政府立即公布施行。

1946年12月25日，制宪国民大会三读通过《中华民国宪法》，1947年1月1日，国民政府明令公布，同时公布《宪政实施之准备程序》，进入宪政实施准备期。3月，国民党召开六届三中全会，通过《宪政实施准备案》，规定“自中华民国宪法公布之后，至依据宪法召集国民大会之日为止，本党之政治设施，应以从速扩大政府基础，准备实施宪法为中心”；并决议国民政府增设副主席一人。4月17日，中央常会通过选任孙科为国民政府副主席、张群为行政院院长、孙科为立法院院长、居正为司法院院长、戴传贤为考试院院长、于右任为监察院院长及孙科等为国民政府委员；18日，国民政府明令改组，28名国民政府委员中，除五院院长为当然委员外，计国民党12名、青年党4名、民主社会党3名、社会贤达4名。蒋介石以国民政府主席身份发表谈话，表示此次国民政府委员会之改组，“乃我国自训政进入宪政之重要步骤”，“使各政党及社会贤达得以参加全国最高之政治决策机构”。

1947年4月21日，中常会通过蒋介石交议，规定《国民政府组织法》为由训政至宪政过渡期间的组织法，将《国民政府组织法》第一条“国民政府依据中华民国训政时期约法第七十七条之规定，制定中华民国国民政府组织法”，修正为“国民政府依据中华民国训政时期约法第七十七条之规定，为由训政达到宪政之过渡期间，特制定中华民国国民政府组织法”；并将第十五条“国民政府主席对中国国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责”，修正为“国民政府五院院长、副院长，由国民政府主席选任之”。是年12月25日，《中华民国宪法》正式施行，为使政权衔接，国民政府于是日公布《训政结束程序法》，规定国民政府及五院等行使原有职权之停止时间。1948年5月20日，行宪第一任总统蒋介石、副总统李宗仁宣誓就职，行宪政府正式成立，国民政府依《训政结束程序法》规定即行停止，中华民国正式由训政时期进入宪政时期。

从1928年开始的训政，原本预定为期6年，于1935年结束，进入宪政时期，但是受到日本军事侵略等因素影响，使训政时期延迟到1948年方结束，前后长达20年。就中华民国在大陆的38年而言，训政时期占了一半以上的时间；就国民党在大陆执政的21年而言，训政时期占了百分之九十五的时间，而其施政内容，实为国民党在大陆时期作为执政党的最主要政治成果。

训政时期为孙中山提出革命建国三程序中，由军政时期到宪政时期的过渡时期，其主张最早见于1906年之《同盟会革命方略》，但具体规划则在1924年4月发表的《国民政府建国大纲》，然而至孙中山逝世，一直未有使此项规划实行的条件。1928年6月，国民革命军北伐军事告一段落，全国统一，国民党以军政时期结束，决定奉行总理遗教，遵照《建国大纲》之规定，进入训政时期。然而孙中山在《国民政府建国大纲》中，关于训政时期仅以县自治为主要内容，对中央制度并未有何主张，国民党乃依孙中山“五权宪法”内容，建立一个异于欧美及中国以往所实行三权分立的政府体制，于国民政府下，设置行政、立法、司法、考试、监察五院，施行五权之治。

训政时期，以党领政，党权高于一切，但是党与政府为两个不同的组织体系，为贯彻党治，党与政府之间需有一个联系管道，以建立关系。抗战之前，党与政府间的联系，透过中央政治会议或中央政治委员会进行；抗战发生后，则由国防最高会议、国防最高委员会相继代替中政会行使其职权。党政关系实为训政时期出现的新制度，但是就实际运作而言，政府毕竟有其独立性，中政会作为全国实行训政之最高指导机关，往往无法发挥其指导监督的功能，反而成为一个形式上配合政府施政的机构，失去了以党领政的真正作用。

对日全面抗战爆发，使原本预定结束训政的制宪工作被迫中止，然而国民党在“集中意见，团结御侮”的前提下，设置国防参议会，承认现实政治状况，邀请在野各党派领导人士及社会贤达共同参与，共商国是，突破训政时期“党外无党”的主张，开启党派合作的先河。嗣后成立国民参政会，团结全国力量，集思广益，以利国策之决定与实行，同时为日后的政治发展提供明确的方向。至抗战胜利，及早结束训政进入宪政时期，成为国民党无法回避的政治议题与迫在眉睫的政治目标，因此有重庆会谈、政治协商会议等，终于1946年12月25日国民大会三读通过《中华民国宪法》，1947年1月1日国民政府公布，是年12月25日正式施行，训政时期随之宣告结束，进入宪政时期。