两岸近代通史——中央制度的演变

五院制国民政府的建立

训政时期中央政府的名称延续军政时期，亦为“国民政府”，其法理依据为《国民政府组织法》，施行五权分立的中央政制。训政时期，以党领政，《国民政府组织法》前言中明确说明国民党“指导监督”国民政府，曰：“中国国民党本革命之三民主义、五权宪法建设中华民国，既用兵力扫除障碍，由军政时期入于训政时期，尤宜建立五权之规模，训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民。兹谨本历史上所授予本党指导监督政府之职责，制定国民政府组织法”。“指导监督”一词，为延续1925年7月1日公布之《国民政府组织法》第一条“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务”，所不同者为此时在“指导监督”之上增加了“本历史上所授予”等语，就前言内容来看，此应指国民党“本革命之三民主义、五权宪法建设中华民国”，由军政时期进入训政时期，以期达于宪政时期，是将国民党遵循孙中山建国程序之历史责任明文载于《国民政府组织法》，以增加“指导监督”国民政府之合理性。

《国民政府组织法》全文共7章、48条，规范国民政府及五院职权与组织。国民政府总揽中华民国之治权，统率陆海空军，行使宣战、媾和及缔结条约之权，行大赦、特赦及减刑复权。国民政府以行政、立法、司法、考试、监察五院组织，各院为国民政府各该职权之最高机关，并得依法律发布命令。国民政府设主席委员1人，委员12—16人；五院院长、副院长由国民政府委员担任。国民政府主席代表国民政府接见外使，举行或参与国际典礼，并兼中华民国陆海空军总司令，因事故不能执行职务时，由行政院院长代理。国民政府以国务会议处理政务，国务会议由国民政府委员组织，国民政府主席为国务会议主席，院与院之间不能解决之事项，由国务会议议决之；公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之。行政院、司法院、考试院、监察院关于主管事项得提出议案于立法院；立法院设立法委员，监察院设监察委员，由各该院院长提请国民政府任命。

1928年10月8日，国民党中常会议决：任蒋介石、谭延闿、胡汉民、蔡元培、戴传贤、王宠惠、冯玉祥、孙科、陈果夫、何应钦、李宗仁、杨树庄、阎锡山、李济深、林森、张学良为国民政府委员，以蒋介石为国民政府主席，以谭延闿为行政院院长、胡汉民为立法院院长、王宠惠为司法院院长、戴传贤为考试院院长、蔡元培为监察院院长；10日，国民政府主席蒋介石暨国民政府委员及五院院长在南京国民党中央党部宣誓就职，五院制国民政府正式成立。

10月16日，国民政府举行首次国务会议，议决公布行政、立法、司法、考试、监察五院之组织法，20日，国民政府正式公布。行政院为国民政府最高行政机关，应首先成立，19日，国民党中央政治会议召开临时会议，议决行政院各部会首长，29日，行政院正式开始办公。继行政院之后，11月16日，司法院正式成立；12月5日，立法院正式成立；1930年1月6日，考试院正式成立。监察院则因筹备期间，院长人事更迭，迟至1931年2月2日始正式成立，为五院中最后一个成立的院。此外，国民政府尚有参谋本部、军事参议院、训练总监部等直属军事机关，及审计院、法官惩戒委员会、中央研究院、中央银行等直属机构。

国民政府之政治体制，依《国民政府组织法》规定，系沿用1925年7月国民政府成立初期之设计：“国民政府以委员若干人组织之，并于委员中推定一人为主席”；“国务由委员会议执行之”，采委员制。但之前系依委员制之特性，由委员推定一人为主席，对主席职权未加规定；此时则是将委员区分为主席委员一人与委员若干人，且主席委员系由国民党中央执行委员会选任，并非由委员推定。《国民政府组织法》明文规定国民政府主席代表国民政府，接见外使，并举行或参与国际典礼，同时兼中华民国陆海空军总司令，这是一项主席单独行使的军事职权，就此而言，国民政府之委员制并非纯粹的委员制，而是具有总统制精神的委员制，亦有学者主张应视为“总统制”。而此项关于国民政府主席职权之规定，成为日后《国民政府组织法》多次修正的主因。此外，《国民政府组织法》规定司法院之职权为“掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判”，其中“司法行政”属司法院职权，抑行政院职权，各方意见不一，为《国民政府组织法》修正的另一个原因。

《国民政府组织法》之修正

《国民政府组织法》为国民政府之法理依据，自1928年10月8日公布起，至1948年5月20日国民政府结束、行宪政府成立止，先后有1930年11月24日、1931年6月15日及12月30日、1932年3月15日及12月26日、1934年10月17日、1942年12月12日、1943年5月29日及9月15日、1945年11月5日、1947年4月17日及21日等12次修正，其中1947年的两次修正与训政过渡至宪政有关，将在第五节讨论，其余第一、二、三及第九次之修正属政治体制之变革，第四至第八次修正主要为院与院之间的职权调整，分别说明如下。

甲、政治体制之变革

其一，1930年11月24日第一次修正原因，为行政院院长谭延闿于1930年9月22日病逝，蒋介石于11月18日经国民党三届四中全会推选兼任行政院院长，为适应权力结构变化而进行。修正重点为权力中心由国民政府转移到行政院，国民政府的国务会议改称国民政府会议，行政院会议改称国务会议。国民政府会议处理院与院间不能解决之事项；原本“公布法律命令，经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之”，改为“公布法律，由国民政府主席署名，以立法院院长之副署行之。发布命令，由国民政府主席署名，主管院院长之副署行之”。国务会议由行政院院长、副院长及各部会首长组织，原属行政院会议议决事项改为国务会议议决。依据修正后的《国民政府组织法》，原本五权分立的政治设计，成为行政权一权独大，立法、司法、考试、监察四院正副院长以国民政府委员身份参加国务会议处理国务的权力，无形中被解除，埋下日后政局不安定的因子。

其二，1931年6月15日第二次修正，系因《中华民国训政时期约法》于6月1日经国民政府公布，其中第七章“政府之组织”之“中央制度”部分对国民政府的组织做了相当程度的变革。《国民政府组织法》遂依据《约法》进行大幅度的修正，删除“前言”，第一章改为“总则”，说明该法之立法依据为：“国民政府依据中华民国训政时期约法第七十七条之规定，制定中华民国国民政府组织法”；国民政府委员人数增加，由原先的12—16人，包含五院正、副院长，改为16—32人，国民政府主席及五院正副院长为当然委员；并增列“国民政府主席”与“国民政府会议”两章，明定国民政府主席职权，稍有出入者，为国民政府主席之人事任免范围，除原规定五院院长及各部会首长外，增加五院副院长及陆海空军副司令；公布法律、发布命令除国民政府主席依法署名外，增加“关系院院长副署”。修正后的《国民政府组织法》，国民政府组织由原本具总统制精神的委员制，成为名符其实的“总统制”，国民政府主席权力大幅提升，有学者认为其职权较总统制国家之元首，有过之而无不及。

此次修正对司法院的职权亦进行调整，由原本“司法院为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权”，改为“司法院为国民政府最高司法机关，掌理司法审判之职权”，将“司法行政、官吏惩戒及行政审判”等移除，但是对司法院的组织并未进行相应的调整。

其三，1931年12月30日第三次修正，将国民政府主席的权力大幅度削弱，成为不负实际政治责任的虚位元首；五院各自对国民党中央执行委员会负责。这次修正距离前次修正仅隔半年，修正原因在于宁粤合作的政治妥协。

九一八事变发生后，国民党党内因胡汉民事件引起的宁粤分裂，在各方敦促下展开会谈，以期团结合作，共赴国难。会谈于1931年10月26日起在上海展开，前后进行7次会议，至11月7日结束，双方决议关于政治问题，改革中央政制，其原则为：（1）使五院能独立负责，行使职权，以实现五权制度之精神；（2）使政治系统与组织简单化，以增加政治效能，而避免重复转折，责任分散之病；（3）使政治实际上民主化，中央政治机关，应参加民选分子，使政府与人民关系日益亲切，共同负担建立宪政之目的。双方决定宁粤各自召开国民党第四次全国代表大会，共同举行四届一中全会，修改国民政府组织法，改组国民政府。而在进一步洽商四届一中全会开会事宜时，粤方以蒋介石下野为前提，如果蒋不下野，则粤方各中央执监委员不能赴南京开会。蒋介石为促成宁粤双方切实合作，决定辞去国民政府主席兼行政院长、陆海空军总司令各职；12月15日，中央常务委员会临时会议决议通过蒋氏辞职案，以林森代理国民政府主席、陈铭枢代理行政院长。

1931年12月22日，国民党四届一中全会在南京开幕，25日通过《关于中央政制改革案》，将国民政府主席改为虚位元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任；五院各对中央执行委员会负责，行政院院长负实际行政责任。次日，通过依据前案修正之《修正中华民国国民政府组织法案》，取消“国民政府主席”章，相关条文并入“国民政府”章；28日，会议推举蒋介石、汪精卫、胡汉民三人为中央政治会议常务委员，选任林森为国民政府主席，孙科、张继、伍朝枢、戴传贤、于右任分任行政、立法、司法、考试、监察五院院长。12月30日，国民政府明令公布修正后的《中华民国国民政府组织法》；1932年1月1日，国民政府主席林森暨国民政府委员、五院院长、各部会首长宣誓就职，新政府正式成立。

修正后之《国民政府组织法》，虽然第一章“总则”仍维持其法源为“依据中华民国训政时期约法第七十七条之规定制定”，但是受政治因素影响，新修正之组织法关于国民政府主席职权显然与《约法》规定矛盾，政治体制实际上已与《约法》所定之中央制度相异，由“总统制”改为类似欧美政制的“内阁制”，国民政府主席仅是一个仪式性的国家元首，政务实权在行政院，院长总揽行政大权。

其四，1943年9月15日，国民政府公布组织法第九次之修正，是为配合国民政府主席林森病逝后的政局发展。林森于1943年5月因脑溢血病情恶化，无法执行职务，而《国民政府组织法》原有国民政府主席因故不能执行职务代理之规定，在1931年12月第三次修正时被删除，因此中常会于5月29日召开临时会议，决议修正《国民政府组织法》，是为第八次修正，于第十三条国民政府主席任期规定后，增列“国民政府主席因故不能视事时，由行政院院长代理之”一项。

8月1日，林森逝世，中央常会临时会议决议由蒋介石代理国民政府主席；9月10日，国民党五届十一中全会通过《国民政府组织法修正条文》，为第九次修正，重点为删除国民政府主席不负实际政治责任、不得兼其他官职等条文，以国民政府主席为陆海空军大元帅，并有提名五院院长、副院长呈请国民党中央执行委员会选任之职权，使国民政府主席重新成为负实际政治责任之国家元首；国民政府主席对国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责。此次修正大致恢复第三次修正前的规定，政治体制亦回复为“总统制”。

乙、院与院间的职权调整

其一，1932年3月15日第四次修正，为对司法院职权之修正。《国民政府组织法》第六章“司法院”第三十七条原规定：“司法院院长兼任最高法院院长。司法院副院长兼任公务员惩戒委员会委员长”，修正为：“最高法院院长得由司法院院长兼任。公务员惩戒委员会委员长得由司法院副院长兼任”，使该两职的任命具有弹性，可以由司法院正副院长以外人士担任。

其二，1932年12月26日第五次修正，系因1931年12月第三次修正之《国民政府组织法》将立法及监察两院委员名额各增加1人，改为立法委员50—100人、监察委员30—50人，并增列“委员之半数，由法定人民团体选举，其选举法另定之”，嗣因1932年12月国民党四届三中全会通过召集国民参政会议案，并拟定1935年召开国民大会议决宪法，该项条文似无执行必要，遂恢复原定立法及监察委员名额，为立法委员49—99人、监察委员29—49人，并便于议事表决。

其三，1934年10月17日第六次修正，系将司法行政部由行政院改隶司法院；司法院原规定为“国民政府最高审判机关”，改为“国民政府最高司法机关”。

其四，1942年12月12日第七次修正，系因司法行政部由司法院改隶行政院，司法院所属单位删除司法行政部，第二十四条行政院会议议决事项第五款“荐任以上行政官吏之任免”，改为“荐任以上行政司法官吏之任免”。

其五，1945年11月5日第十次修正，系第二十四条行政院会议议决事项第五款“荐任以上行政司法官吏之任免”，改为“简任行政司法官吏及县市长之任免”。

《国民政府组织法》之修正，不论政治体制之变革或五院职权之调整，对于国民政府之运作确实会有一定程度之影响，但是五院的基本制度仍然维持。

五院组织之发展

国民政府五院制系遵循国民政府建国大纲之规定，各院职权之法理依据为《国民政府组织法》，各院组织之依据则为各该院组织法。1928年8月30日，国民党中常会讨论二届五中全会决议设立立法、行政、司法、考试、监察五院案，决定先草拟组织法。10月3日，中央政治会议议决，推蒋介石、孙科、胡汉民、戴传贤、李煜瀛、张静江、蔡元培、王宠惠、李济深、吴敬恒、谭延闿等为五院组织法起草委员；8日，中央政治会议临时会议通过行政、立法、司法三院组织法，12日通过考试、监察两院组织法；20日，国民政府明令公布：“兹制订国民政府行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组织法公布之。此令。”

1.行政院

行政院为国民政府最高行政机关，如前所述，其权力随《国民政府组织法》之修正，自1930年11月后日渐重要，1931年12月后，行政院院长负实际行政责任，行政院成为训政时期之政治中心。

行政院以行政院会议为处理政务之重心，依《国民政府组织法》规定，其议决事项包括提出立法院之法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案；荐任以上行政官吏之任免；行政院各部及各委员会间不能解决之事项；其他依法律或行政院院长认为应付行政院会议议决事项，日后在《国民政府组织法》修正过程中有若干调整，但变化不大。

行政院之组织，依1928年10月公布之《行政院组织法》规定，设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商部、教育部、交通部、铁道部、卫生部、建设委员会、蒙藏委员会、侨务委员会、劳工委员会、禁烟委员会等；11月28日，中央政治会议通过行政院各部会组织法，除劳工委员会并未设立外，各部会陆续成立。《行政院组织法》并规定：“行政院经国务会议及立法院之议决，得增置、裁并各部、各委员会及其他机关。”据此，行政院因应外在环境的变化，除外交、财政、教育三部及蒙藏、侨务两会外，其余各部会大多经过分割、裁并，兹就各部之调整略述如下。

内政部 内政部为1927年4月国民政府奠都南京后设置机构，初名民政部，后更名内政部，设民政、土地、警政、卫生等司，掌管相关行政业务。训政开始，卫生司裁撤，改设卫生部；1931年3月，中央政治会议决议，设立警察总监，掌理全国警察，惟该单位并未成立；土地行政原属土地司，后改名地政司掌理，1941年12月，国民党五届九中全会通过《设置地政署案》，设置地政署直隶行政院，1942年6月，行政院地政署正式成立，内政部地政司裁撤归并，1947年5月，地政署改为地政部。

军政部 军政部成立初期，掌管全国陆海空军行政事宜，设陆军署、海军署、航空署、军需署、兵工署等，嗣后因各军种业务划分，所掌管仅为全国陆军行政事宜。1929年4月，国民政府设立海军部，隶属行政院，海军署裁撤；1938年1月，海军部裁撤，归并海军总司令部。1932年8月，因蒋介石以军事委员会委员长兼任中央航空学校校长，为促进航空行政统一，航空署划归军事委员会指挥，名义上仍属军政部，至1934年5月，航空署改组为航空委员会，正式改隶军事委员会。1944年12月，军政部业务再做调整，将兵役署划出，另设兵役部，隶属行政院，办理全国兵役事宜，至1945年10月，兵役部撤销，相关业务重归军政部掌理。

农矿部、工商部 1930年11月17日，国民党三届四中全会通过蒋介石等提《刷新中央政治改善制度整饬纲纪确立最短期内施政中心以提高行政效率案》，关于中央制度组织之变革，建议变更行政院之组织，将农矿、工商两部合并为实业部；12月，实业部正式成立。1937年全面抗战爆发后，为因应情势，1938年1月，实业部改组为经济部，并将全国经济委员会之水利部分、建设委员会及军事委员会相关业务单位并入。1940年3月，行政院设农林部，经济部所属农林业务及其附属机构划归该部管辖。

铁道部 铁道行政在军政时期原属交通部路政司主管业务范围，1928年10月五院制国民政府成立，将铁道行政自交通部划出，设立铁道部，管理并建设全国国有铁路，规划全国铁路系统，并监督商办铁路。抗战爆发后，为实行战时体制，简化中央机构，国防最高会议常务委员会议决议，交通与铁道两部合为交通部，全国经济委员会之公路部分归并，送请国民党中常会核备。1938年1月1日，铁道部与交通部正式合并，一切铁路行政事务，仍由交通部路政司主管。

卫生部 卫生行政原属军政时期内政部业务，设卫生司，1928年10月五院制国民政府成立，卫生行政由内政部分出，设卫生部；1930年11月，行政院组织调整，卫生部并入内政部，成立卫生署；1935年6月，卫生署升格，改隶行政院；1938年1月，行政机构调整，卫生署改隶内政部，全国经济委员会之卫生部分并入卫生署。至1940年卫生署再度升格，隶属行政院；1947年4月，行政院扩大组织，卫生署改为卫生部。

建设委员会 原为1928年2月国民党二届四中全会后所设置，五院制国民政府成立，改隶行政院，至1930年11月复隶属国民政府，职权为：（1）遵照实业计划，拟制全国建设事业之具体方案，呈国民政府核办；（2）国民建设事业有请求指导者，应为之设计；（3）办理经国民政府核准试办之各种模范事业。1938年1月，并入经济部。

禁烟委员会 1928年8月设置之初，直隶国民政府；10月五院制国民政府成立，改隶行政院，1935年6月5日明令裁撤，另设禁烟总监，由军事委员会委员长兼任，办理全国禁烟事宜。

除调整外，行政院亦因业务需要而增置部会如下。

水利部 国民政府成立初期，水利行政事权分散，治水事业机构复杂，1933年10月全国经济委员会成立后，始逐渐统筹全国水政。1938年1月，经济部成立，将原属全国经济委员会之水利部分并入，设水利司专司其职。1941年7月，行政院遵照国民党五届六中全会决议，设全国水利委员会，统筹全国水利建设及预筹战后水利复兴工作，并接管原属经济部所辖之水利事业及水利机关；1946年改称水利委员会；1947年4月，行政院组织调整，水利委员会改组为水利部，为全国主管水利最高行政机构。

粮食部 1940年7月，国民党五届七中全会通过《拟于行政院增设经济作战部并设置战时经济会议加强经济行政效率适应长期抗战需要案》、《请确定全国粮食管理政策并建立各级管理机构案》等，据此行政院增设全国粮食管理局，实行全国粮食管理政策。1941年4月，国民党五届八中全会通过《在行政院内设置贸易部与粮食部案》，撤销全国粮食管理局；1941年5月，粮食部正式成立。

社会部 1938年4月，国民党五届四中全会通过《改进党务及调整党政关系案》，调整中央执行委员会组织，21日，中常会通过《修正中央执行委员会组织大纲》，其中将原民众训练部改为社会部，“掌理各种民众团体中党员工作之指导，协助民众团体之组织，并策进其事业”。1939年11月，国民党五届六中全会通过《调整党政军行政机构案》，其中关于社会部者，为“社会部可改隶行政院，但其职权应明确规定，所有合作救济事业及养老慈幼等一切社会工作似应画归该部管理，而该部原管民众运动之指导等项，似仍应属之党务部门”；1940年10月，社会部正式改隶行政院，管理全国社会行政事务，原属内政部掌管之社会福利事务，及经济部所属之合作事业，亦划归该部。

全国经济委员会 1931年6月，国民政府为促进经济建设，改善人民生计，设立全国经济委员会，掌理国家经济建设及发展计划之设计、审定、监督、指导及特种经济建设之实施等事项，隶属行政院；1933年9月，改隶国民政府。

2.立法院

立法院为国民政府最高立法机关，以院长、副院长及立法委员组成，有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项之职权。立法委员名额49—99人，人选标准为：“首重其在党之历史。必其人为党国效忠，在革命过程未有违背党义之言论行动；于法律、政治、经济有相当学识经验者”。其任免，依《国民政府组织法》规定，由立法院院长提请国民政府任命，任期两年；1931年6月随国民政府主席职权之调整，修正为“由立法院院长提出人选，由国民政府主席提请国民政府依法任免”；1931年12月修正之《国民政府组织法》，国民政府主席不负实际政治责任，立法委员之任免改为“由立法院院长提请国民政府主席依法任命”，并增列“委员之半数，由法定人民团体选举，其选举法另定之”，不过并未实行，而此次修正亦在“任期二年”下，增加“但得连任”之但书，使立法委员不受任期两年之约束。

立法院院长、副院长及委员组成立法院会议，会议以院长为主席，各院院长及行政院各部会首长得列席。委员除出席立法院会议外，并得参加各委员会。依1928年10月公布《立法院组织法》，立法院设法制、外交、财政、经济委员会，后又增设军事委员会；各委员会设委员长一人，由院长指定，委员由立法委员担任。

3.司法院

司法院之职权，如前所述，随司法行政之归属而调整，当司法院掌理司法行政时，为“国民政府最高司法机关”；当司法院不掌理司法行政时，为“国民政府最高审判机关”。

司法院依1928年10月公布《司法院组织法》，以司法行政署、司法审判署、行政审判署及官吏惩戒委员会组织之。司法行政署综理司法行政事宜；司法审判署对于民、刑诉讼事件，依法行使最高审判权；行政审判署依法掌理行政诉讼审判事宜；官吏惩戒委员会依法掌理文官、法官惩戒事宣。11月修正组织法，更改各单位名称，除官吏惩戒委员会不变外，其余分别改为司法行政部、最高法院、行政法院。

司法行政事务于1925年7月国民政府在广州成立时，由大理院兼管，设司法行政处；1926年1月，国民政府以行政、司法分立，设司法行政委员会，直隶国民政府，管理民、刑事及司法行政，至是年11月令俟司法部成立后裁撤。1927年4月，国民政府奠都南京，设司法部，专责掌理司法行政。1928年10月五院制国民政府成立，更名司法行政部，隶司法院；1932年1月，随国民政府组织调整，改隶行政院；1934年10月，复改隶司法院；1943年1月，再度改隶行政院，此后司法行政确定由行政院掌理，未再进行调整。

官吏惩戒委员会于1931年6月公布《公务员惩戒委员会组织法》，改名为公务员惩戒委员会，分中央公务员惩戒委员会与地方公务员惩戒委员会两种，中央公务员惩戒委员会掌管全国荐任职以上公务员及中央各官署委任职公务员之惩戒事宜；地方公务员惩戒委员会，分设于各省及直辖市，掌管各该省及直辖市委任职公务员之惩戒事宜。中央公务员惩戒委员会与地方公务员惩戒委员会均置委员长一人、委员若干人；中央公务员惩戒委员会委员长依《国民政府组织法》规定由司法院副院长兼任，后修正为“得”由司法院副院长兼任，自1937年8月起另行特任；地方公务员惩戒委员会委员长依《公务员惩戒委员会组织法》规定，省由高等法院院长兼任，直辖市由地方法院院长兼任。

4.考试院

考试院为国民政府最高考试机关，依1928年10月公布《国民政府组织法》，其职权为“掌理考选、铨叙事宜。所有公务员均须依法律经考试院考选、铨叙，方得任用”。1931年12月修正为“依法行使考试、铨叙之职权”，其职权为考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等。考试院设考选委员会及铨叙部，依《考试院组织法》规定，考选委员会掌理考选文官、法官、外交官及其他公务员事项，考选专门技术人员事项，办理组织典试委员会事项，考选人员之册报事项，以及其他应办事项；铨叙部掌理公务员之登记、考取人员分类登记、成绩考核登记、公务员任免审查、公务员升降转调审查、公务员资格审查、俸给及奖恤之审查登记等事项。考试院的组织变动不大，值得注意者，为抗战期间，考试院为建立地方人事行政，以相关省区为单位，设立铨叙处，战后并扩大设置考铨处，掌理各该省区考选、铨叙事宜，使考试院建立由中央至地方的机构网络，对于树立考试院的权威，推进考铨行政有一定作用。

5.监察院

监察院为国民政府最高监察机构，依法行使弹劾及审计两项职权，依《监察院组织法》规定：“监察院以监察委员行使弹劾职权”；“监察院关于审计事项，设审计部掌理之”。

监察委员名额及任命方式，依《国民政府组织法》规定，最初为19—29人，由监察院院长提请国民政府任命；1931年6月修正，增为29—49人，由监察院院长提出人选，由国民政府主席提请国民政府依法任免；1931年12月修正，改为30—50人，由监察院院长提请国民政府主席依法任免，并增列“前项委员之半数由法定人民团体选举，其选举法另定之”；1932年12月再度修正，恢复29—49人，任免方式维持原规定，此后直至1947年方再有所调整。监察委员无任期规定，且有《监察委员保障法》之保障：“监察委员非有左列情事之一者，不得免职、停职或罚俸：一、经国民党开除党籍者；二、受刑事处分者；三、受禁治产之宣告者；四、受惩戒处分者。监察委员非经本人同意，不得转任。”因此除非死亡或自请辞职，监察委员的变动不大。

监察委员之职责在行使弹劾权，依《弹劾法》规定，监察委员得单独提出弹劾案，经提案委员之外的监察委员三人审查通过后，即可将被弹劾人移付惩戒。为保证监察委员提出弹劾案不受干扰，《弹劾法》并规定弹劾案提出后，不得撤回，监察院院长对于弹劾案不得指使或干涉。此外，依《监察院组织法》规定：“监察院院长得提请国民政府特派监察使，分赴各监察区行使弹劾职权。监察使得由监察委员兼任。监察区由监察院定之。”监察使于其所派监察区内巡回视察，设监察使署；监察区之划分有以一省为单位者，如河北监察区、江苏监察区；有以两省为单位者，如河南山东监察区、安徽江西监察区；有以三省为单位者，如甘肃宁夏青海监察区等；一般以两省为一监察区者最为普遍。

监察院另项关于审计之职权，由审计部行使。国民党在五院制国民政府成立前，于1928年2月二届四中全会通过修正国民政府组织法，设立审计院，负责审计工作；五院制国民政府成立，审计权归监察院行使，审计院于1931年2月改名审计部，隶属监察院。