两岸近代通史——训政体制的建立

孙中山的建国程序论

孙中山对于革命建国的过程，采取分阶段的循序进行，训政为其建国程序中，由军政至宪政的过渡阶段。孙中山早在1906年发表《同盟会革命方略》“军政府宣言”中，即将革命建国的工作以军政府为中心，分为军法之治、约法之治、宪法之治三期，军法之治为军政府督率国民扫除旧污的时代；约法之治为军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事的时代；宪法之治为军政府解除权柄，宪法上国家机关分掌国事之时代。其目的在于使国民循序渐进，养成自由平等之资格，建立中华民国之根本。

1913年二次革命失败后，孙中山重整革命阵营，在东京组织中华革命党，以实行民权、民生两主义为宗旨，以扫除专制政治、建设完全民国为目的，并且再度提出革命建国分期进行的主张，改为以党为中心，规划军政时期、训政时期、宪政时期的三个程序。但中华革命党军政、训政、宪政的建国三程序，并未能获得实行，而在随后的一段时间，孙氏对于三程序的主张亦有若干调整。

1919年10月，中华革命党更名为中国国民党，以三民主义为宗旨，以创立五权宪法为目的。1920年11月，《中国国民党总章》修正公布，虽然仍然列入革命建国程序的主张，但是只有军政、宪政两个时期，将训政时期并入军政时期，规定：“自革命起事之日至宪法颁布之日，为革命时期，在此时期，一切军国庶政悉由中国国民党负完全责任。”不过此项革命程序的规定，在日后总章修订时，不再出现，原因“可能是受俄共党章的影响，亦可能因为不必把建国程序加载党章”。1924年4月，孙中山发表《国民政府建国大纲》，重新将革命建国程序的主张列入，规定“建设之程序分为三期：一曰军政时期；二曰训政时期；三曰宪政时期”。“在军政时期，一切制度悉隶于军政之下。政府一面用兵力以扫除国内之障碍，一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一。”“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日。”“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。”“全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之。”9月发表的《制定建国大纲宣言》，陈述制定国民政府建国大纲之意义，并宣布“今后革命势力所及之地，凡秉承本政府之号令者，即当以实行建国大纲为唯一之职任”。不过直至1925年3月，孙中山病逝北京，他的建国程序仅止于主张，而未能付诸实施。

1925年6月15日，国民党中央执行委员会全体会议议决：“中国国民党中央执行委员会为最高机关；改组大元帅府为国民政府。”19日，国民党中央执行委员会根据上项决议，设立中央政府，定名为国民政府，“关于政治之方针，由政治委员会决定，以国民政府之名义执行之”，确定“以党治国”的原则。24日，陆海军大元帅大本营总参议代行大元帅职权胡汉民通电，接受国民党中央执行委员会关于政府改组决议案，并于27日发布改组政府训令，说明“以党治国，为国民党确定之党纲，只以屡年征讨，未暇设施……今粤中诸逆业已肃清，瑕秽既荡，即应确定党治之主张……本政府为秉承先大元帅之遗训与国民党之政纲，所以有此次改组之决议”。7月1日，国民政府在广州正式成立，开始执行孙中山“以党治国”的主张。惟此时国民政府统治范围仅有两广地区，执行军政时期相关措施，一方面以武力扫除革命障碍，一方面从事建设工作，1926—1928年的北伐期间，方将此项措施陆续推行至全国，并于北伐军事行动告一段落后，由军政进入训政时期。

胡汉民的国民党训政主张

1928年6月，北伐军事行将告一段落之际，正在欧洲考察的国民党中央执行委员胡汉民、孙科于3日自法国巴黎致电南京国民政府主席谭延闿等，表示今后党国发展，当依孙中山建国精神，实施训政，并拟定《训政大纲》，请谭等代为提出中央讨论。谭氏于是月9日、13日两度复电，说明原案已提出中央，并定期召开国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议（简称“二届五中全会”，以下各届中全会均采简称）讨论。18日，胡汉民、孙科自德国柏林再度致电谭氏，进一步提出《训政大纲提案说明书》，说明提案缘由，强调北伐完成，国民党应依总理所定建国程序，实施训政，并从原则与制度两方面，解释《训政大纲》之内容。

《训政大纲提案说明书》由胡汉民、孙科共同具名，但是当时孙科在法兰克福，全稿系由胡汉民撰写。虽然胡称其从柏林以电话与孙科就此稿“往复商榷，得其同意，因代签名”，实际上应是胡氏的主张。胡氏对《训政大纲》提出四项原则性的说明：（1）革命的武力之胜利，必然以革命的建设保障之，今后本党能否保持内外人心一致付与之信仰，完全以能否实行建设为判断。（2）吾人既以党的力量扫除革命之障碍，则当以党的力量造成真正之统一，且必以党的力量负起训政之全责。（3）本党训政之责任，为一种政治的保姆之责任，为欲此种理论之实行，则必确定实行之方法，于训政大纲中，分别规定政治会议与国民政府之纲领，以明示党与政府之关系，与其蕲向训政目的所必经之途径。（4）从革命程序言之，训政之目的在于宪政之完成；本党责任在于培植五权宪法之基础，而期其最后之完成。

《训政大纲》在制度上，以中央政治会议为全国实行训政之最高指导机关；改组国民政府，实施五权制度，设立法院、行政院、司法院、考试院、监察院，分掌国务。胡氏对此提出五项说明：（1）政治会议对于党，为其隶属机关，但非处理党务机关；对于政府，为其根本大计与政策方案所发源之机关，但非政府本身机关之一。（2）国民政府为参与政治会议之机关，而非隶属政治会议之机关；国民政府为五院汇集之总枢纽，政府常务委员五人分任五院主席，合五院之组织而总称之为国民政府，政府常务委员五人中，指定一人为政府主席，除对外代表国家外，其权力地位与其他常务委员同。（3）各院与立法院之关系，因有政府常务委员为立法院当然委员之规定，而得平衡之联络。同时因国家行政计划与政策之必须立法、行政两院交互决议与执行，故于立法院则设置分组委员会，于行政院各部则予以出席立法院及其分组委员会之权。（4）司法行政与司法审判二者，宜分不宜合，以保持司法独立，因此大纲以司法部掌司法行政事务，以司法院掌理独立审判之全责。（5）大纲中明示政府各院部事务员吏，必须经过考试铨叙，使得任用保障；行政院各部及立法院分组委员，俱有任用专门人才之规定，以立革新吏治之楷模。

综合而言，胡氏以为《训政大纲》之根本原则，“完全本于总理建国之旨”，谓：“在向于宪政时期进行的途程中，所有军政、训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施政府，由党员任褓母之责。故当由党指导，由党拥护，在人民未经政治训练及未完全了解实行三民主义以前，惟有党能代表全国人民负建国之大任，亦惟有党能领导全国人民向三民主义实现之目标而前进。”

是时北伐军事行动甫告一段落，东北地区尚待易帜，国民党虽奉行总理孙中山遗教，但对于统一后的政治制度似未有进一步的思考。胡汉民被学者称为“中国国民党诸领袖中，对于训政理论作有系统之阐述，并为训政时期党政制度之主要拟议者”，孙科为孙中山哲嗣，两人提出的《政治会议及国民政府组织纲领案》及《训政大纲提案说明书》，内容明确，论述详细，为国民党提供了国家发展的蓝图。

训政纲领

1928年8月，国民党二届五中全会在南京举行，通过《政治问题案》，决议依据《国民政府建国大纲》，设立司法、立法、行政、考试、监察五院，逐渐实施；五院设立之次序，由中央常务委员会议决定。9月3日，胡汉民自欧洲返抵上海，18日赴南京。9月20日，国民党中央执行委员会常务委员会加推胡汉民、孙科为常务委员，并在两人提案的基础上制定《训政纲领》，于10月3日通过，作为训政时期基本依据，其内容如下：

第一，中华民国于训政时期，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。

第二，中国国民党全国代表大会闭幕时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。

第三，依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础。

第四，治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府，总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。

第五，指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。

第六，中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。

会中同时通过《中华民国国民政府组织法》，8日，由国民政府明令公布，10日，五院制国民政府正式成立，以蒋介石为国民政府主席兼陆海空军总司令、谭延闿为行政院院长、胡汉民为立法院院长、王宠惠为司法院院长、戴传贤为考试院院长、蔡元培为监察院院长。

1929年3月，国民党第三次全国代表大会在南京举行，通过胡汉民提出之《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，对于党、政府、人民行使政权、治权之实际的分际与方略，做出明确规定：

第一，培植地方自治之社会的基础，宣传训政之方针，开导人民接受四权使用之训练，指导人民努力完成地方自治所必备之先决条件，并促进一切关于地方自治之工作，由中国国民党中央执行委员会指挥，并监督下级党部推行之。

第二，依据总理遗教，决定县自治制之一切原则及训政之根本政策与大计，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之；但政治会议行使是项职权时，对外不发生直接之关系。

第三，实施县自治制及执行一切训政之根本政策与方案，由国民政府及其所属主管机关行之。

第四，中国国民党中央执行委员会政治会议，在决定训政大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责。

第五，中国国民党最高权力机关，为求达训练国民使用政权弼成宪政基础之目的，于必要时，得就人民之集会结社言论出版等自由权，在法律范围内加以限制。

第六，中华民国人民须服从拥护中国国民党，誓行三民主义，接受四权使用之训练，努力地方自治之完成，始得享受中华民国国民之权利。

第七，实施训政之成绩，由中国国民党最高权力机关考核之，至训政终了，宪政开始之时，由中国国民党最高权力机关负责召集国民大会，决定宪法而颁布之。

该案重点在规范党、政府、人民三者行使政权、治权的分际，作为《训政纲领》之补充，然而就治权本身，国民政府五院及所属各机关之权限应如何划分，亦宜有所规定。因此于1929年6月举行之国民党三届二中全会通过胡汉民所提《治权行使之规律案》，规范国民政府五院行使之权限，并规定：“各级政府之行政范围，已经划分者，应各守其范围，其逾范围者，以越权论；其受侵越而不提出抗议者，以废职论”。

国民政府依据以上《训政纲领》、《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》、《治权行使之规律案》等三种法规，确立训政时期的基本规范。至1931年5月，国民会议通过《中华民国训政时期约法》，作为训政时期最高法典，训政体制臻于完备。

训政时期约法

训政时期是否需要制定约法，国民党内有不同的意见，1928年8月，二届五中全会曾就关于约法之提案进行审查，建议：“训政时代，应遵总理遗教，颁布约法。此次全会，应即组织中华民国约法起草委员会，限期完毕；由中央执行委员会议决，赶于第三次全国代表大会开会时，呈请通过公布。”但是会议讨论后，仅决议：“训政时期，应遵照总理遗教，颁布约法”，并未决定组织起草委员会，限期完毕。1929年3月，国民党三大通过《根据总理教义编制过去一切党之法令规章以成一贯系统确定总理主要遗教为训政时期中华民国最高根本法案》，决议：“确定总理所著三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲、及地方自治开始实行法，为训政时期中华民国最高之根本法；举凡国家建设之规模，人权民权之根本原则与分际，政府权力与其组织之纲要，及行使政权之方法，皆须以总理遗教为依归。”是项提案为胡汉民等所主张，实际上否决了二届五中全会之决议，惟当时对于是否制定约法问题，意见并非一致。1930年7月，国民党第一、二、三届中央执监委员与南京政府敌对者，在汪精卫与西山会议派及阎锡山、冯玉祥等领导下，在北平举行国民党扩大会议，以制定约法为号召，延请学者专家拟定约法草案，嗣以张学良表示拥护中央，派兵入关，约法起草工作随扩大会议转往山西太原，于10月底通过《中华民国约法草案》，世称《太原约法》。扩大会议旋因阎、冯兵败，宣告停会而无形解散，《太原约法》亦成为宪政发展过程中一纸文献，其最大功能在唤起国人对于制定约法之注意，进而促成南京国民政府颁布约法。

1930年10月3日，蒋介石于讨阎、冯军事行动尚未告终之际，致电中央执行委员会，建议“提前召开第四次全国代表大会，确定召集国民会议之议案，颁布宪法之时期，及制定在宪法颁布以前训政时期适用之约法”。是项建议经是年11月举行之国民党三届四中全会通过，决议“于民国二十年五月五日召集国民会议”。然而由国民会议制定约法，引起胡汉民反对，遂因政见不合，胡于1931年3月1日辞去国民政府委员及立法院院长职务，进而导致部分支持胡氏的国民党中央执监委员在广州成立中国国民党中央执监委员非常会议及国民政府，与南京方面对抗，形成宁粤分裂局面。

1931年5月5日，国民会议在南京开幕，12日三读通过《中华民国训政时期约法》（简称“约法”），6月1日国民政府明令公布。除前言外，约法共8章、89条，依次为总纲、人民之权利义务、训政纲领、国民生计、国民教育、中央与地方之权限、政府之组织、附则，为国民党与人民在训政时期共同遵守之根本大法，就政府组织而言，正式确立训政时期的中央及地方政治制度。