近代通史——各项体制内变革的次第展开

一、行政机构改革与吏治的整顿

清政府传统的中央权力机构主要是军机处和吏、户、礼、兵、刑、工六部。庚子事变之后，随着政治形势的新变化，在新政开展的过程中，从督办政务处的设立到1906年全面的官制改革之前，清政府陆续设立了外务部、商部、巡警部、学部以及练兵处、财政处等几个新机构，并裁撤了一些旧衙门；与此同时，地方行政机构改革也在相应地进行。

1901年7月，清政府按照在辛丑议和过程中西方列强的要求，谕令改总理各国事务衙门为外务部，班列在六部之前，并简派庆亲王奕劻为总理大臣，王文韶为会办大臣，瞿鸿为会办大臣兼尚书，徐寿朋、联芳为左、右侍郎。从此，外务部便取代总理衙门成为清末办理外交事务的专门机构。外务部的设立，首先由西方列强提出，既是适应当时复杂的国际关系的需要，对于清政府而言，也有被迫无奈的意味。清政府把外务部列在旧有六部之前，意在向西方列强表明一个特别重视“邦交”的态度。一种弱国的政治心态于此表露无遗。尽管如此，仍然可以说，外务部的设立为新政时期的行政机构改革开了先河；尤其是外务部中不分满汉、一尚书二侍郎的行政官员配置，打破了旧六部满汉各有一尚书二侍郎两套班子的官制模式，为后来中央机构的官制改革奠定了基础。

1903年9月，清政府为振兴商务而设立商部，以载振为尚书，以伍廷芳、陈璧为左、右侍郎。事实上，商部不仅专管商业贸易，而且也管工业和农业，是一个专门负责全国经济发展的中央行政机构。后来工部并入商部，改称农工商部，因此更加名副其实。与此相适应，各省设立了商务局或农工商局，作为地方经济改革的行政管理机构。在中央政府体制中，商部仅次于外务部，而位列其他各部之前，表明清政府积极发展工商实业的经济改革思路。10月，清廷设立练兵处，作为全国练兵的统筹机构。上谕称：“前因各直省军制、操法、饷械未能一律，迭经降旨饬下各督抚认真讲求训练，以期画一；乃历时既久，尚少成效。必须于京师特设总汇之处，随时考查督练，以期整齐而重戎政。著派庆亲王奕劻总理练兵事务，袁世凯近在北洋，著派充会办练兵大臣，并著铁良襄同办理。”后来在中央官制改革中，改兵部为陆军部，将练兵处并入其中。11月，清政府设立财政处，作为专门的财政管理机构，谕令那桐与奕劻、瞿鸿管理财政处事务。在中央官制改革中，财政处与户部于1906年合并为度支部。

1905年10月，清廷谕令设立巡警部，以徐世昌为尚书，以毓朗、赵秉钧为左、右侍郎，“所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成；其各省巡警，并著该部督饬办理”。巡警部是管理全国警察的专门机构。12月，科举制度废除以后，为了加强对新式学堂教育的管理，清廷设立学部，将国子监归并其中，以荣庆为尚书，以熙瑛、严修为左、右侍郎。在清代中央行政机构原来的六部体制中，没有专管教育的部门，一般是由礼部兼管，新设立的学部是专门管理全国学务的最高教育行政机构。

在陆续设立一些新机构的同时，清政府裁撤、归并了一些旧衙门。裁并的基本原则是“力除冗滥”。清廷上谕指示：“凡京外各项差缺，有应行裁汰归并者，著各部院堂官及各省将军、督抚破除情面，认真厘剔，奏明裁并，以节虚糜而昭核实。”1902年2月，裁撤河东河道总督，一切事务改归河南巡抚兼办；同时裁撤漕运屯田卫所。3月，将詹事府归并于翰林院，并裁撤通政司。1904年7月，裁撤粤海关、淮安关两监督，粤海关事务归两广总督管理，并裁撤江宁织造。12月，裁撤云南、湖北巡抚，分别由云贵总督、湖广总督兼管巡抚事务。1905年1月，裁撤漕运总督，改设江淮巡抚。4月，裁撤江淮巡抚，改淮扬镇总兵为江北提督。7月，裁撤广东巡抚，以两广总督兼管巡抚事宜。9月，改奉天府丞兼学政为东三省学政，裁奉天府府丞缺；并裁撤奉天府府尹兼巡抚事缺，其事由盛京将军兼管，等等。

行政机构的革故鼎新，为建立健全行政制度奠定了一定的基础。与此同时，清政府还采取了一系列的整顿吏治的措施，以便使行政制度能够正常、高效率运作。

（一）裁汰书吏、差役

书吏、差役是衙门里的具体办事人员，他们善于弄权，欺上瞒下，病民蠹政，严重地败坏了各级官衙的行政作风，是清末一大弊政。1901年5—6月，朝廷连下数道谕旨，力图整顿。具体步骤是先从六部着手，然后渐及各省与各府州县衙。谕旨认为，六部行政运作本有《六部则例》为依据，但书吏办事往往根据以往成案的案卷，而置既有的《六部则例》于不顾，所谓舍例引案，以达到其弄权自如的目的。庚子事变后，各部案卷散失过半，正可借机“一并销毁，以示廓清弊窦，锐意自强之志”。谕旨分析了书吏肆意弄权的原因有二：“一则司员不习公事，奉吏如师；一则贪劣之员勾结蠹书，分财舞弊。”解决的办法是，裁汰书吏，要求各部堂官督率司员亲理部务。各省及各府州县衙门的书吏也是“舞文弄法，朋比为奸”，比部吏有过之而无不及；而差役扰民“尤为地方之害，其上司之承差，则借公需索州县，州县之差役，更百般扰害闾阎”。因此，要求各省督抚将“各衙门额设书吏均分别裁汰，差役尤当痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇庇”。裁革病民蠹政的书吏与差役，主要是为了改善行政作风和提高行政效率。

（二）停止捐纳买官

捐纳买官是公开的钱权交易，捐官者往往流品颇杂，为了补偿捐纳所费钱财，多以贪污勒索为能事，这是清末吏治败坏的一大根源。1901年9月，清廷发布上谕，宣布停止捐纳买官。谕旨称：“捐纳职官本一时权宜之政，近来捐输益滥，流弊滋多，人品混淆，仕路冗杂，实为吏政民生之害。现在振兴庶务，亟应加意澄清，嗣后无论何项事例，均著不准报捐买官，自降旨之日起，即行永远停止。”

（三）裁革陋规，酌定公费

清末吏治腐败的又一大根源是陋规盛行。1902年9月，直隶总督袁世凯上奏整顿吏治，主张将各项陋规酌改为公费。他说，各级政府官员因廉俸微薄，办公用费浩繁，“乃不得不取给于属吏，于是订为规礼，到任有费，节寿有费，查灾查保甲有费，甚或车马薪水，莫不有费。此等风气，大抵各省皆然。”陋规本是官吏薪金以外的重要进项，虽然不同于暗中进行的贿赂，但公然盛行，同样会败坏吏治。“平时既受陋规，即遇事不无瞻顾，设一旦见有不肖之属吏，为上司者欲破除情面，据实纠参，或往往为其下所挟持，转不克径行其志。吏治之敝，所由来也。”为了既能保证行政机构的正常运作，又能防止吏治腐败，他建议将旧有之陋规改为公费，“化私为公”。具体做法是：一方面，要求收受规礼的道府厅州各级官员“各将每年应得属员规费，据实开报，和盘托出，即按其向来所得之多寡，明定等差，酌给公费”。另一方面，要求交纳规礼的州县官员“将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储；道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领，不准折扣，闰月不计，司库统计出入，如有不敷，另筹弥补”。他认为，把无底洞似的规礼改为有定额的公费，“如此一转移间，化暗昧为光明。廉吏既不病难为，墨吏更无所藉手。长官不必有额外之需索，自可洁己以正人；下僚不敢作非分之钻营，相与奉公而勤职。庶几大法小廉，而吏治可蒸蒸日上矣。”此奏得到朝廷批准，并向全国推广，“著各督抚仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费以资办公”。

行政机构的改革与吏治的整顿，都是为了适应新时代、新形势的需要而进行的除旧布新的重要举措。外务部、商部、巡警部、学部等新机构的设立，改变了传统的六部体制，促使中央机构向近现代转型。去书吏差役、停捐纳买官、改陋规为公费等整顿吏治的措施，有利于惩治腐败，改善行政作风，提高行政效率，保证行政体制的正常运作。应该说，这些对于其他各项新政改革的顺利推行都有着积极的意义。然而，清末吏治腐败，已积重难返，其根源实际上就在体制本身，这并不是简单地调整一些机构和采取几个措施所能解决的。如果不能有效地进行体制本身的改革，这种日益腐败落后的行政体制又将严重地制约着其他各项新政改革的进程。

二、新学制的建立与科举制度的废除

创办新式学堂是洋务时期已经开始的事业，新政时期又得到进一步的发展。然而，近代教育的发展，不仅仅是新式学堂的创办，更重要的是制度的建设，即建立一个完备的近代学校教育体系，使整个教育事业能够持续有序地发展。这便关涉到学制建设问题。

1902年8月，管学大臣张百熙制定了一个学堂章程，即《钦定学堂章程》，又称“壬寅学制”。这个学制虽经清廷公布，但事实上并未实行。当时，张之洞在湖北已制定了一个省区学制体系，他的奏折由清廷交给张百熙审议，张百熙对张之洞的学制建设思想给予了极高的评价。随后，张之洞奉旨进京觐见，借此机会，张百熙与另一位管学大臣荣庆奏请派重臣张之洞会商学务。1903年6月，清廷谕令张之洞会同张百熙、荣庆以《钦定学堂章程》为基础，制定一个完备的全国性新学制。

1904年1月，张之洞与张百熙、荣庆将修订好的学堂章程上奏，得到皇上谕旨的批准，“著即次第推行”。这就是所谓的《奏定学堂章程》，这个章程所确立的学制即“癸卯学制”。《奏定学堂章程》是在《钦定学堂章程》的基础上修改增订而成，因此，癸卯学制实际上也就从此取代了壬寅学制。

由《奏定学堂章程》所确立的癸卯学制不仅对各类学校的办学宗旨、课程设置、学生入学条件、修业年限及各类学校的相互关系作了详明的规定，而且对整个教育宗旨、学校管理、教师的选用和学生的考试与奖励等方面也作了相应的规定。就学堂体系来说，全国学堂分为基础教育和专门职业教育两类：（一）基础教育分为三等七级。（1）初等教育：蒙养院、初等小学堂、高等小学堂；（2）中等教育：中学堂；（3）高等教育：高等学堂、大学堂、通儒院。（二）专门职业教育分为师范教育、实业教育和特别教育三种。（1）师范教育：初级师范学堂、优级师范学堂；（2）实业教育：艺徒学堂、实业补习普通学堂、初等农商实业学堂、中等农工商实业学堂、高等农工商实业学堂、实业教员讲习所；（3）特别教育：进士馆、译学馆。专门教育的各类学堂又分别与基础教育的各等级相对应。

癸卯学制是以日本学制为蓝本，并结合中国具体情况加以改造而成。这个学制通过谕旨颁行全国以后，便成为新政时期各省兴学的范本，甚至民国学制也是在此基础上逐渐改进而成。可以说，癸卯学制开启了中国教育体制的现代化进程。

废科举与兴学堂是清末教育改革过程中相辅相成、同步运作的两大工程。新教育的创办需要新的制度建设，同时也必须对旧制度进行改革与废除。始于隋唐的科举取士制度千余年来一直是中国传统士人的进身之途，虽然长期以来不断地遭到有识之士的批评与攻击，但要突然宣布废止则又有着重重阻力，而这些阻力又使新教育的创办步履维艰。清末教育改革一开始便陷进这样的一个怪圈中。

科举制度的废除大致经历了科考改章、分科减额和立停科举三个阶段。晚清士人对科举制度时有非议，但科举制度被提上改革的日程则是在戊戌维新运动之中。虽然维新派明确地提出了废除八股时文而改试策论的主张，但不久即因戊戌政变而事实上未付诸实施。这个时期科举制度的改革还只涉及到科举考试的形式与内容的变革层面，而尚未议及制度本身的存废问题。

庚子事变后，经过两年多的沉寂，关于科举改革的讨论又热闹起来。1901年的新政改革上谕发布之后，各省督抚的复奏不少涉及到这个问题。袁世凯主张分科递减科举中额，用新增实学科逐渐取代科举，以达到废除科举制度的目的。陶模主张立即全行废止，用学堂取代科举。得到清廷谕旨批准的刘坤一与张之洞的《江楚会奏变法三折》主张分科递减科举中额，用学堂逐渐取代科举，以最终废除科举制度。这个主张虽然只是一种渐进的改革方法，但已不再是单纯的科举考试形式或内容的改革，而是涉及科举制度本身的废止问题，显然是向前进了一步。

1901年8月，朝廷发布了废除八股时文、改试策论及永远停止武科的上谕，但并未对文科的废止问题表示意见。

1904年1月，在京修订新学制的张之洞与管学大臣张百熙、荣庆上奏《请试办递减科举折》。这个奏折认为，举办新政两年以来学堂未兴，是由于科举未停；而各省学堂未能普设，科举又不能立停，因此只有分科递减科举，给一段过渡时期，使科举、学堂归于一途。这一次上奏得到批准：“著自丙午科为始，将乡、会试中额及各省学额，按照所陈逐科递减，俟各省学堂一律办齐，确著成效，再将科举学额分别停止，以后均归学堂考取。”从此，科举制度的废除已是指日可待。

1905年8月，由于日本在日俄战争中的胜利已成定局，引起中国舆论的极大关注，立即废除科举的呼声大涨。由袁世凯领衔会同张之洞、端方、赵尔巽、周馥、岑春煊等地方督抚奏请立停科举，推广学校。此折认为科举已成为兴学的严重障碍，由于时势危迫，以前所奏十年三科递减科举中额的方法已是缓不济急，必须立刻停罢科举，广兴学堂。这个奏折得到谕旨的批准：“著即自丙午科为始，所有乡、会试一律停止，各省岁、科试亦即停止。”于是，在中国历史上存在了一千多年的科举制度终于宣告结束。

科举制度的废除，不仅对中国的教育制度，而且对传统社会的一整套用人行政制度，都是一种革命性的变革，其历史作用不可谓不大。但在当时并未引起巨大的社会动荡，而是能够平稳过渡。这主要是因为改革者在整个的废科举过程中谨慎地遵循了“先立后破”的原则，并在筹议废科举的同时，已经确立了相应的补救措施。具体说来表现在三个方面：其一，从分科递减科举中额到立停科举的渐进变革过程使社会具备了一定的心理承受力；其二，新学制的制定与新式学堂的兴起已足够成为科举制的制度性替代物；其三，奖励学堂出身，给学堂毕业学生以相应的科举功名，使科举废又不废，不废而废，这是一个关键。

关于奖励学堂出身的问题，清廷颁布的《各学堂奖励章程》作了明确的规定：自高等小学以上，由升学或毕业考试给奖，考试结果分最优、优、中、下、最下五等，一般中等以上都给相应的出身奖励，并授以官职或予以升学，按所奖出身大致可以分翰林、进士、举人、贡生、生员五级。对此，时人与后人多有非议，以为导人入功名利禄之途，使科举制的流毒得以变相遗存，扭曲了教育的宗旨。梁启超的批评颇具代表性。他说：“前清学制之弊，至今犹令人痛恨不已，其误国最甚者，莫如奖励出身之制，以官制为学生受学之报酬，遂使学生以得官为求学之目的，以求学为得官之手段。其在学校之日，所希望者为毕业之分数与得官之等差;及毕业以后，即抛弃学业而勉力作官矣。”更有人认为：“是非停科举以办学堂，殆仍化学堂而为科举，于是学堂者直科举之代名。”这些批评不能说没有道理。但是，奖励学堂出身与给旧的科举士人筹以出路等补救措施一样，无疑是学堂得以大兴与科举制被顺利废除的重要保证。科举制度是传统士人的进身阶梯，一旦要废除这种制度，人们所最担心的是数十万举、贡、生员的出路断绝之后的前途问题，以及由此所可能引起的一系列社会政治问题；可事实上并没有出现人们想像中的那么严重的问题。改革者在商议废科举时，他们不但给旧的科举士人筹谋了相应的出路，而且给新式学堂和留学生奖励科举科名出身，使他们在新的制度下可以同样得到旧制度的利益，新学堂很快就吸引了更多的读书人，本来已遭各方面非难的科举制度已成一具空躯壳，这种釜底抽薪式的手法使新学堂取代旧科举得以顺利实现。可以说，这是新政时期制度变革过程中的一个成功范例。

新学制的建立与科举制度的废除，标志着清末教育体制的近代转型。在这个体制转型的过程中，各类新式学堂如雨后春笋般地涌现，从京师大学堂到各省高等学堂、中学堂和小学堂，以及各种职业教育学校，甚至私立学校，应有尽有，出现了一个全国性的办学高潮。据学部总务司《宣统元年教育统计图表》，1909年，全国有学堂58896所，学生1626720人。这个数目，在当时的中国是相当可观的。

在创办新式学堂培养新式人才的同时，清政府还采取了鼓励出国留学的举措。一方面责令各省公费选派，另一方面鼓励自费留学。1903年10月，《奖励游学毕业生章程》颁布，对于学成回国的留学生，无论公费还是自费，通过考核，分别给予拔贡、举人、进士、翰林的出身，并给予相当的官职。于是，在清末又出现了一个出国留学的热潮，尤其以留学日本者为最多。据考证，在人数最多的1905年和1906年，留日学生高达8000人左右。这个数目也是惊人的。

新式学堂的创办与留学生的派遣，促成了一个新式知识分子群体的形成，既培养了大量新政人才，也造就了大批革命志士，他们的所作所为对于清末中国的政治与社会变革发生了至关重要的影响。

三、经济改革政策与措施

新政时期经济改革的目标是改变传统的重农抑商政策，积极发展近代工业、农业与商业贸易，以实现中国传统经济结构的近代转型。为此，清政府实施了一系列的经济改革政策与措施。

《江楚会奏变法三折》已明确地提出了制定商律、矿律、路律等经济法规的主张，制定各项经济法规便成为新政时期经济改革的重要内容。

关于工商实业法规。在传统经济结构向近代转型的过程中，为了大力促进民族工商业的发展，建立稳定的经济秩序，清政府颁布了大量的工商实业方面的法规。有关于工商业经营者的法律权益与地位的《商人通例》（1904），有关于工商业公司的创办程序、组织形式与经营管理方式方面的基本法规《公司律》（1904）和《公司注册试办章程》（1904），有专门的商标注册法规《商标注册暂拟章程》（1904）和公司破产法规《破产律》（1906），有农工商各行业的社团组织法规《商会简明章程》（1904）、《商船公会章程》（1906）和《农会简明章程》（1907），还有关于工商实业奖励方面的法规《奖励华商公司章程》（1903）、《华商办理农工商实业爵赏章程》（1907）等。这些经济法规的制定，在中国工商业立法史上是一大创举，不仅从法律上确立了民族工商业者自由兴办工商企业的基本权利，而且对调动工商业者的积极性和建立稳定有序的经济运行秩序以推动近代经济的发展，有着更加重要的意义。

关于矿务章程。甲午战争以后，西方列强在掀起瓜分中国狂潮的过程中逐渐染指中国的路矿利权。1898年，清廷设立矿务铁路总局，并颁布《矿务铁路公共章程》。该章程虽然有限制西方列强掠夺中国路矿利权的意图，但事实上并不能起到应有的效应。庚子事变后，西方列强对中国路矿利权的掠夺更加猖獗。张之洞、刘坤一在《江楚会奏变法三折》中提出制定矿律为当务之急。新政时期，清政府先后颁布了《筹办矿务章程》（1902）、《矿务暂行章程》（1904）、《钦定大清矿务章程》（1907）、《大清矿务章程》（1910）等几部矿务法规。矿产是一个主权国家固有的自然资源。在晚清时期西方列强肆意侵犯中国主权、以强权为护符大肆掠夺中国利权的特殊背景下，矿律或矿务章程的制定既是维护矿产业自身有序发展的需要与保证，也有抵制列强侵略以保护中国利权的意味。

关于铁路政策。铁路的出现是近代交通史上重大变革的结果。清政府为修造铁路和加强铁路的经营管理而制定颁布了一系列的规章，其中有矿务铁路总局颁布的《矿务铁路公共章程》（1898），也有商部颁布的《铁路简明章程》（1903）、《路务议员办事章程》（1905），还有邮传部颁布的《铁路免价减价章程》（1907）、《路员养老章程》、《铁路雇佣洋员合同格式》、《铁路员司工役服色章程》、《出差给费章程》、《铁路毕业生见习规则》、《铁路地亩纳税章程》、《陆路海军铁路运输详细章程》等。这些规章的制定与颁布，对中国铁路建设与管理的现代化有着重要的意义。在晚清中国，铁路与矿产有着相似的命运，都是西方列强借以掠夺利权的对象。在列强猖狂掠夺铁路利权的形势下，清政府为了加强对铁路的修造与经营管理方面的控制，也曾采取了一些积极措施，无论是矿务铁路总局时期，还是商部与邮传部时期，都曾试图鼓励商办铁路，或采取官督商办和官商合办的政策，但都由于政府财政困难与华商资本弱小，而不得不走上借洋债造路的道路。例如，卢汉铁路干线工程启动之初本来拟由商办，但华商资本实在无力承担。“铁路未成之先，华商断无数千万之巨股。惟有暂借洋债造路、陆续招股分还洋债之一策。”粤汉铁路在费尽周折从美国人手中赎回路权后，湖北、湖南、广东三省官商决计自筹资金，自己修造，结果却是力不从心，因资金难筹而又不得不再举外债。“时阅数年，筹拨官款为数甚微，招集民股亦仅百数十万元，毫不济事。诚以中国财源枯竭，商力未充，欲成此纵横两大干路工程（粤汉与川汉），舍借款无速能兴修之方。”借债造路自然涉及到路权保障问题，在那弱肉强食的时代，软弱无能的清政府并不能为此提供切实的保证。因此，借债造路确实难免路权与利益的损失。事实上，清政府就是被因借债造路而引发的保路运动为导火线的辛亥革命推翻的。虽然清政府走上借债造路的道路也有其迫不得已的苦衷，但其如此尴尬的抉择终究也只能是自食其果。

币制改革也是新政时期经济改革的重要内容。晚清时期，在整顿币制的过程中，由于没有统一的国家银行，户部与各省均自有铸币权，不但出现旧货币银两、制钱与银圆、铜圆、纸钞票等新货币混用的现象，而且各处所铸货币的成色、分量也参差不一，币制相当混乱。在庚子事变之后的中英商约谈判中，统一中国币制的问题被提了出来，此后西方列强为了控制中国的货币财政权，对中国币制改革的问题讨论得颇为热闹，建立国家银行与实行金本位币制的主张也被提上议事日程。1903年，英籍海关总税务司赫德正式向外务部提出建立虚金本位币制的建议，他主张“定准银钱之金价”，即以金价为标准确定统一的银钱比价；同时建议中国设立国家银行，统一经理“国内银钱事件”，国家银行总行设在最大的通商口岸，其余各口岸设分行，在总行里设立铸银局，掌管全国银钱铸造事宜，并裁撤各省银圆局。1904年，美国特派会议银价大臣（即国际汇兑调查委员）精琪来华，公开抛出了他的中国币制改革计划，极力主张中国实行金本位币制。他在所撰的《中国新圜法条议》中开首即说：“中国政府应速定一有效之政策，以期设立圜法，该圜法以能有一定金价之银币为主。”他还建议中国应聘请一名洋员为司泉官（ControlleroftheCurrency），“总理圜法事务”。结果，赫德与精琪的币制改革计划都遭到清政府的拒绝，金本位制之议也就不了了之。事实上，在晚清时期银本位制还只能进行初步尝试。

如何实行银本位制？当时在清政府内部有两派意见。关于银圆的单位重量问题，早在铸造银圆之初即有一两与七钱二分的分歧，前者渊源于中国旧的银两制度，后者仿照当时颇为流行的墨西哥鹰洋。经过两派意见的反复争论，最终是七钱二分的主张占了上风。1910年，载泽奏上一个《国币则例》，规定了一个以圆为单位的银本位币制，经清廷上谕批准颁布。上谕宣称：“中国国币单位，著即定名为圆，暂就银为本位。以一元为主币，重库平七钱二分，另以五角、二角五分、一角三种银币，及五分镍币，二分、一分、五厘、一厘四种铜币为辅币。元角分厘各以十进，永为定价，不得任意低昂。”由此确定了一个银本位币制。不过，这个新的币制还来不及最终实施，清王朝就被辛亥革命推翻了。尽管清末币制并没有真正地实现统一，但这些筹办统一国币的最初尝试对于中国币制的现代化仍然有着积极的意义。

新政时期的经济改革还有一项重要内容是清理财政。清代前期全国的财政权完全由中央政府控制，户部是最高的财政管理机关。在咸、同年间镇压太平天国运动的过程中，为了解决军饷问题，地方督抚开始掌握一定的地方财权，厘金制度的兴起是一个典型的例证。从此，中央政府对地方财权失控，中央集权的财政管理体制遭到破坏，晚清时期财政陷于严重的混乱状态。清理财政便成为新政的当务之急。

1903年，清政府设立财政处，作为专门的财政管理机构。1906年，户部改为度支部，财政处合并其中，此后度支部成为全国最高财政管理机关。1909年初，朝廷颁布《度支部清理财政章程》。其总纲规定：“清理财政，以结截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算、决算之预备。”章程同时规定，在度支部设立清理财政处，各省设立清理财政局，作为中央与地方专门负责清理财政的管理机构，并由度支部向各省派出监理官，以加强督促管理。清理财政机构设立后，主要进行了三方面的工作：一是调查岁出岁入，了解各省每年财政收支情况；二是划分国家税与地方税，明确国家与地方的财权；三是编订预算决算，加强全国财政统一管理。在中央政府的督促下，各省先后编辑、完成了《财政说明书》。这些说明书今天仍不失为研究清末各省财政的重要参考资料。

清理财政工作是清王朝在日暮途穷的时候开始的，取得了一定的成效，原“各省财政，纷乱无纪，自设监理官后，爬梳整理，渐有眉目”，但并没有从根本上解决清政府的财政危机。清理财政以加强中央财政集权为目的，结果势必进一步激化中央与地方的矛盾，加速清王朝统治的崩溃。就此而言，清理财政的工作以失败而告终。但即便如此，清理财政工作中的一些举措，尤其是一些规章制度的制定与施行，无论是经验还是教训，对于中国财政管理制度的近代转型都有着重要的意义。

四、编练新军与军制革新

清代军制的演变一波三折。嘉、道以前的旧式军队主要是八旗与绿营，咸、同年间在镇压太平天国运动的过程中从地方团练中兴起了湘军和淮军，甲午战争之后开始编练新军。甲午一战，洋务派惨淡经营多年的北洋水师的全军覆灭与昔日号称陆军劲旅的湘、淮军的不堪一击，使国人如梦初醒，痛定思痛。人们发现，中国军事上的落后，不仅仅是武器装备，更重要的是制度。可以说，甲午战争的刺激，是清政府采用西法编练新军的契机。首先编练的新军是袁世凯的北洋新建陆军和张之洞的南洋自强军。全国规模的编练新军是从新政以后开始的。练兵与兴学是清末新政的两大举措，正如新式学堂的创办使中国教育体制发生近代转型一样，新军的编练也使中国军事制度步入现代化的历程。

新政开始之初，清政府并没有立即设立一个统筹全国练兵的机构，所有练兵之事都是由总理新政的政务处会同兵部管理。事实上，各省编练新军时仍然是各自为政，以致“各省兵制不一，军律不齐，饷械则此省与彼省不同，操法则此军与彼军又不同”。1902年底，清廷曾经谕令各省挑选将目到练兵初见成效的北洋与湖北受训，并“谆谆焉以纷歧为戒，以一律相期”。此举被张之洞与袁世凯称为“经武之要图，整军之至计”。然而，这似乎并不能从根本上解决问题，因为北洋新军与湖北新军的军制本就不尽相同。后来，清政府相继设立练兵处与陆军部，对清末新军的编练工作从宏观上作了统一的规划，使新军的军制日渐趋于统一，为建立一支正规的国家常备军奠定了基础。

早在1901年9月，朝廷就发布了建立常备军的谕旨：“著各直省将军、督抚将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。”清廷希望整顿绿营与防营等旧式军队，采用新式枪炮操练，训练出一支国家常备军。然而，要建立一支新式军队，不仅仅是采用新式武器装备操练而已，更重要的是军制的变革。清廷发布建立常备军的谕旨后，便由政务处咨行各省督抚大臣，限期在三个月内复奏。直隶总督袁世凯和湖广总督张之洞相继上奏，提出了北洋新军和湖北新军的编制设想，并谋求统一各省营制。1904年9月，练兵处颁布了一个全国陆军编练的营制饷章，由于练兵处是由袁世凯所实际控制，因此这个营制饷章完全是依据北洋新军的标准。据此，新军常备军编制分八等：军、镇、协、标、营、队、排、棚。一军分两镇，每镇有步队、马队、炮队、工程队、辎重队五个兵种。其中步队每镇二协，每协二标，每标三营，每营四队，每队三排，每排三棚；马队每镇一标，每标三营，每营四队，每队二排，每排二棚；炮队每镇一标，每标三营，每营三队，每队三排，每排三棚；工程队每镇一营，每营四队，每队三排，每排三棚；辎重队每镇一营，每营四队，每队二排，每排三棚。步、马、炮、工程、辎重各兵种，每棚目兵14人，总计每镇官长及司书人等748人，弁目兵丁10436人，夫役1328人，共12512人。这个营制使全国的新军终于开始有了一个统一的军事编制。练兵处在奏定陆军营制饷章的当天，还上奏了一个陆军学堂办法的奏折，在此折中提出“中国常备兵额约需三十六镇”。

1907年8月，陆军部进一步对全国新军编练工作作了统一规划，将全国陆军应编36镇具体分配到各省，并明确地规定了练成年限。具体分配情形是：近畿四镇、直隶二镇，已经编练完成；浙江、福建、奉天、吉林、黑龙江各一镇，限两年练成；山东、山西、陕西、新疆各一镇，江苏、湖北各两镇，限三年练成；江北、安徽、江西、河南、湖南、热河各一镇，限四年练成；广西、贵州各一镇，广东、云南、甘肃各两镇，限五年练成；四川三镇，限三年编足两镇，其余一镇由度支、陆军两部协商于限内练成。具体编练的情况如何呢？罗尔纲先生据《国风报》1910年的调查统计，指出当时全国已练成陆军20镇，9混成协，共步队32协、233营，马队195队，炮队148队，工程队57队，辎重队49队。又据《清史稿•兵三》，到1911年，全国共练成26镇，但终清之时，36镇的计划未能完成。尽管各省新军编练工作进展不一，但编制的统一，表明在晚清中国至少在形式上已经拥有一支正规的近代国家常备军。这支军队的改编也许还有许多不尽如人意的缺陷，但它的规模已足以引起英、美、德、日、法、俄等当时世界上各大军事强国的注意。

在进行军制整编的同时，清政府还建立了一套近代军事人才培养体制。1901年8月，新政刚开始，清廷就废除了传统的武科举考试制度。这种旧制度的废除对于建立新的军事教育制度有着很大的促进作用，此后军事人才的培养将全趋于近代军事教育之一途。一方面，是近代军事学堂教育体系的创办。军事学堂的创办始于洋务时期，新政期间更是大量涌现。但是，全国各省创办的各类军事学堂，名称、等次颇为混乱。因此，张之洞等人1903年在京制定全国学制时曾主张统一各省武备学堂规制。他们认为：“各省武备学堂，亟宜分别等级，考定名称，或为普通武学，或为高等武学，或为陆军马步炮工、水师管轮驾驶等各专门学堂，均应参酌东西各国武学，详订学科及其程度，使各省有所据依，归于划一。”但在张之洞等人制定的癸卯学制体系中并没有军事学堂。1904年，练兵处制定了一个全国陆军学堂体制：全国陆军学制分为陆军小学堂、陆军中学堂、陆军兵官学堂、陆军大学堂四等；在京师、行省及各驻防地设陆军小学堂，在直隶、陕西、湖北、江苏分设由第一至第四陆军中学堂四所，在京师设陆军兵官学堂和陆军大学堂各一所。这是一个标准的陆军学堂体制。此外，还有一些短训性质的速成军事学堂和其他军、兵种专门学堂。各类军事学堂为清末军事现代化造就了大量急需的新式军事人才。另一方面，是军事留学生和出国军事考察人员的派遣。近代军事人才的培养，除了创办新式军事学堂以外，还有一条重要途径就是派遣留学生和出国考察人员，分赴西方各国与日本，学习与考察军事，其中尤以日本为最多。军事留学生学成回国，大都被委任新军军官或军事学堂教官。据有人统计，清末中国陆军里约有800名军官是日本军事院校的毕业生，或曾在这类学校中学习过。铁良在光绪三十年底视察湖北新军后向清廷报告说：“官长均系出洋或武备毕业学生。”像张之洞所倚重的张彪、黎元洪等人曾多次到日本考察军事。与新式军事学堂一样，派遣军事留学生和出国军事考察人员，也能造就新式军事人才。晚清中国正是依靠这些近代军事人才而开启了军事现代化。

五、法制变革与狱政改良

在清末新政全面开展的过程中，法制改革也被提上议事日程。1902年3月，清廷发布了修订法律的谕旨：“中国律例自汉唐以来，代有增改。我朝《大清律例》一书，折衷至当，备极精详。惟是为治之道，尤贵因时制宜，今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣查取各国通行律例，咨送外务部；并著责成袁世凯、刘坤一、张之洞慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂，请旨审定颁发。总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意。”4月，刘坤一、张之洞、袁世凯联衔会奏，保荐沈家本和伍廷芳为总纂，在京开设修律馆；并荐举沈曾植在修律馆充任帮办、参议等职。5月，清廷正式任命沈家本和伍廷芳为修订法律大臣。上谕说：“现在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理，俟修定呈览，候旨颁行。”命下之日，伍廷芳还在驻美公使任上，回国之后又在上海参与商约谈判，直到1903年8月，他才北上进京参与修律事宜。经过伍廷芳与沈家本近两年的筹备工作，1904年5月正式成立修订法律馆，从而开始了修律活动。

修律的工作主要有两项内容。一是修改旧律。自修订法律馆设立以后，修律大臣沈家本和伍廷芳即开始参照西方的法律对中国旧法律进行修订工作。他们除对《大清律例》作了常规性的修改以外，主要是本着“刑法之当改重为轻”的宗旨，修订旧刑法中的残酷、野蛮、落后的部分，如废除凌迟、枭首、戮尸、缘坐和刺字等酷刑，禁止刑讯，以反映中国传统的“仁政”精神，并符合近代西方的人道主义原则。

二是制定新律。中国传统的法律结构是“诸法合体”，刑法与民法不分，诉讼法附于其中。修律大臣沈家本与伍廷芳“因时制宜”，参照西方的法律，将实体法与程序法分立，制定出独立的刑法、民法、诉讼法和其他法律。其中重要的有《刑事民事诉讼法》（1906）、《新刑律草案》（1907）和《大清新刑律》（1910）、《大清刑事诉讼律草案》和《大清民事诉讼律草案》（1911），以及其他民法、商法与行政法等法律。新律的制定，对于打破中国传统的“诸法合体”的旧法系、模仿近代西方建立“诸法分立”的新法系，以促进中国法律现代化，有着重要的意义。

修律大臣在修律的过程中还翻译了大量的西方法典法规和法学著作，不仅为修改旧律提供了参考，新律的制定更是直接以这些译本为典范。显然，西方法律的译介甚至移植，对于中国法律的现代化有着积极的推动作用。但在这个现代化的过程中，中西之间的礼治与法治的观念冲突也不可避免。

传统中国是一个礼治社会，礼教渗透到法律之中，甚至成为法律的主宰。修律大臣在制定新律时，为了与国际接轨，制定出清廷所期望的“中外通行”的法律，便有意识地强化法治的理念，而淡化礼治的色彩。于是便酿成了一场所谓的礼法之争。法理派自然以修律大臣沈家本等人为代表，他们的修律旨在输进西方的法理，以改造中国传统的法律；礼教派则以传统的士大夫张之洞、劳乃宣等人为代表，他们的“中体西用”思想表明他们主张一种有限度的改革，这种改革必须以不突破“中体”为前提，甚至以维护“中体”为目的。在法制改革的问题上也是如此。后者并不反对修律，但是当新律的制定触及到他们所极力维护的“中体”的核心礼教时，他们会自觉地充当起卫道者的角色来。修律过程中的礼法之争，严重影响了清末法律改革的进程，使得一些法律迟迟难以通过。

在司法行政机构改革中出现了所谓的司法独立问题。在中央司法机构改革中，刑部改为法部，大理寺改为大理院。根据西方三权分立的原则，明定立法、行政、司法权限，“司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制”。这里一方面规定了中央司法机构法部与大理院的职责分工：法部为司法行政机构，大理院为司法审判机构，且法部对大理院有监督之权；另一方面，还规定了司法权与行政权的分立，即司法权从行政权中分离出来，由司法机构独立行使该种权力。这就是所谓的司法独立。

在地方司法机构改革中，厘定官制大臣提出两条建议：一是每省各设高等审判厅，置审判官，受理上控案件，行政、司法各有专职；二是以按察司专管司法上之行政监督。这是仿照中央司法机构改革的模式，以高等审判厅为司法审判机构，按察司为司法行政机构，司法权与行政权分离，以实现地方上的司法独立。此举遭到地方督抚的反对，如湖广总督张之洞对此不以为然。他认为没有必要在按察司之外另设高等审判厅，“一省之中，臬司即是高等审判厅矣，另设一厅何为？”他尤其不能接受由高等审判厅独立承担司法审判而直接向法部负责、“督抚但司检察、不司审判”的说法，“假使万一采用其言，则以后州、县不亲狱讼，疆臣不问刑名”。显然，他所担心的就是司法独立削弱了地方督抚大臣的权力。

1907年7月，总司核定官制大臣奕劻等将地方官制改革情形上奏。关于司法机构改革，改各省按察司为提法司，改按察使为提法使，由提法使管理地方司法行政，并分设各级审判厅“以为司法独立之基础”，各省设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅，“分别受理各项诉讼及上控事件”，即掌管地方各级司法审判。可见，司法机构改革的目的是要建立专门的司法行政与司法审判机构，使司法权脱离行政权的控制，以实现所谓的司法独立。随即，此奏得到清廷谕旨的批准。此后，司法独立便作为预备立宪的一项重要措施被逐步付诸实施。

狱政改良即监狱制度改革与监狱本身的改造，也是法制改革的重要内容。当时的权威法学家沈家本说：“泰西立宪诸国，监狱与司法、立法鼎峙而三，纵有完备之法典与明允之法官，无适当之监狱以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言，以故各国莫不从事于改良监狱。”甚至认为监狱的好坏是衡量一个国家文明程度的标准，“西儒有言曰：觇其国监狱之实况，可测其国程度之文野”。因此，在清末法制改革过程中，在着手修订法律与司法改革的同时，传统监狱制度的改革与旧式监狱的改造也被提上议事日程。

早在1901年，刘坤一与张之洞在他们所上的《江楚会奏变法三折》的第二折“恤刑狱”条中，已经较为系统地表述了他们的狱政改良思想：第一，修建监狱，改善罪犯生活条件；第二，改造罪犯，教以谋生之道；第三，设置稽察专官，改革监狱管理制度。这些意见后来被清政府交给修律大臣伍廷芳与沈家本讨论，他们对此表示非常赞同，同时也得到清廷谕旨的认可，并谕令各省督抚“严饬各属认真清理，实力遵行”。此后，各省不同程度地开始了监狱改造与修建工作。1907年5月，修订法律大臣沈家本上奏时进一步系统地提出了四条改良监狱的建议：一是改建新式监狱，二是养成监狱官吏，三是颁布监狱规则，四是编辑监狱统计。在第一条中提出了建立模范监狱的设想，他说：“现在内地各监狱，同时改建，力有未逮，宜于各省之省会及通商口岸，先造模范监狱一所，以备拘禁流徒等罪。”模范监狱的建造，特别注意模仿西方与日本近代监狱的建筑结构和管理方式。如张之洞建成的湖北模范监狱，一切体制仿照日本的东京及巢鸭两处监狱，监狱有良好的卫生条件和消防设备，罪犯据性别、罪刑轻重分区居住，非常注重罪犯的教育改造，狱吏分工明确精细，等等。总之，清末法制改革过程中从“恤刑狱”的角度提出的狱政改良思想及其实践，虽然着眼点在于塑造清政府的“仁政”形象，但是其对罪犯作为人的生命意义关怀的精神，无疑推动了近代中国监狱制度乃至整个司法制度的现代化。

六、社会生活领域内的改革

清末新政在社会生活领域内的改革主要有三个方面：一是建立警察制度，改革社会治安体系；二是采取禁缠足、禁烟等措施，革除生活陋习；三是取消满人特权，调和满汉矛盾。这些改革措施的推行，无疑有利于打破旧的社会生活秩序，而推动近代社会生活新秩序的建立。

（一）改革社会治安体系

清代的社会治安体系是传统的保甲制度，另外，作为国家正规军的绿营和地方武装团练也相应地担负一定的社会治安职责。晚清时期，旧制度的弊端显露无遗，已经不能正常运转；与此同时，西方近代的警政思想开始在中国传播，戊戌维新运动中湖南保卫局的创办是近代警察制度的初步尝试。警察制度在中国的正式创立始于新政时期。1901年9月，新政伊始，清政府在进行军事改革时，令各省将军督抚裁汰绿营、防勇，改练“常备、续备、巡警等军”。此时，虽然清政府似乎还不能明了军队与警察的性质，但“巡警”的字样一旦在朝廷政令中出现，便开始逐渐在地方流行。1902年10月，由于袁世凯在直隶试办警察初有成效，清廷谕令在全国推广。上谕说：“前据袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程奏明办理，不准视为缓图，因循不办。”从此，全国开始正式推行警察制度。1905年，清政府设立巡警部，作为管理全国警政的专门机构。次年，在官制改革中，巡警部改为民政部。1907年，各省设置巡警道，专管地方警政事务。1908年，在清廷筹备立宪的清单中有办理警察的规划。据此，民政部于1909年拟定了一个从省会及各府、厅、州、县到乡镇依次办理警察的非常详细的发展计划，规定在1915年全国警察一律办成。结果因为1911年就爆发了辛亥革命，这个计划当然不可能最终完成。清末警政改革虽然没有最后完成，不仅乡镇一级基层警察组织根本没有建立起来，而且在较大的城市中设立的一些警察局、所也大都是弊端重重。但是，在新政改革的过程中，西方近代的警察制度作为一种新的社会治安制度被正式地引入中国。

（二）革除生活陋习

缠足是男权社会里兴起的一种残害女性身体与心灵的陋习。近代禁缠足始于太平天国时期。随着西方传教士和早期维新派人士对缠足陋习的不断批评，到戊戌维新时期，民间的不缠足运动得以蓬勃发展。1902年2月，朝廷发布劝戒缠足的上谕：“汉人妇女，率多缠足，由来已久，有伤造物之和，嗣后缙绅之家，务当婉切劝导，使之家喻户晓，以期渐除积习。”政府的公开提倡，直接引导了不缠足运动向纵深发展。缠足陋习虽然没有在清末根除，但从此以后，不缠足已经逐渐成为一种社会风气。

鸦片烟是毒害近代中国人民的一个巨型毒瘤。鸦片战争以后，在西方列强炮舰的威胁下，中外鸦片贸易合法化，外国鸦片大量进口，不仅掠夺了数以千万计的白银，而且严重摧残了中国人民的身心健康；与此同时，国内种植鸦片的情形也日趋严重，一时间鸦片烟毒弥漫全国。光绪初年，清政府也曾试图实行禁烟，但收效甚微。20世纪初，鸦片烟毒越来越严重地威胁到国计民生，有识之士不断地发出禁烟的呼声。1906年9月，朝廷发布禁烟上谕：“自鸦片烟弛禁以来，流毒几遍中国，吸食之人废时失业，病身败家，数十年来日形贫弱，实由于此，言之可为痛恨。今朝廷锐意图强，亟应申儆国人，咸知振拔，俾祛沉痼而蹈康和。著定限十年以内，将洋药、土药之害一律革除净尽。其应如何分别严禁吸食并禁种罂粟之处，著政务处妥议章程具奏。”禁烟成了新政改革的一个重要措施。11月，政务处颁布了详细的禁烟章程；同时，外务部开始与英国交涉禁烟事宜。1908年3月，民政部与度支部在政务处禁烟章程的基础上拟定了《稽核禁烟章程》，将禁烟运动进一步推向前进。1909年2月，上海万国禁烟会召开，中国的禁烟运动由此获得广泛的国际同情和支持。1911年5月，中英《禁烟条件》签订，英国答应到1917年禁止向中国输入鸦片。通过一系列的举措，禁烟运动得以顺利进行。在禁烟令下达之后，第二年各省就迅速关闭了数以万计的烟馆，到1911年，各省戒吸食鸦片的人数多达数万甚至数十万，各省禁种罂粟的亩数也是数以万计，大部分省区达到基本禁种。清政府虽然没有在被革命推翻之前禁绝鸦片，但清末禁烟运动还是取得了显著的成效。

（三）平满汉畛域

清朝是满族以少数民族在中原建立的王朝。满族自入关以来即享有种种特权，一直是一个特殊的族群。晚清时期，随着清王朝政治统治的日趋衰微，满族的特权地位也在各族人民的不满与反抗中开始动摇，尤其是满汉矛盾日显突出，“排满”一时成为革命与反清的当然口号。为了加强清王朝的统治，取消满人特权，化除满汉畛域，调和满汉矛盾，便是新政改革的重要措施之一。1902年2月，朝廷发布了废除满汉通婚禁令的上谕：“所有满汉官民人等，著准其彼此结婚，毋庸拘泥。”1904年，以前只有满人可以担任的将军与都统等职位开始向汉人开放。1906年，在中央官制改革中，废除了各部堂官由满汉平行任职的两套班子（各有一尚书二侍郎）的旧官制，实行不分满汉的一长制（只有一尚书二侍郎）的新官制。1907年9月，废除旗人不事生产的特权，授旗丁以田地，“计口授地，责令耕种”，让旗人自谋生计，“期于化除畛域，共作国民”。同年10月，朝廷谕令礼部和修订法律大臣“议定满汉通行礼制刑律”，除宗室外，满汉在礼仪与刑罚方面同等对待。这些措施的实行，对于缓解日益激烈的满汉矛盾虽然有一定的作用，但并不能从根本上解决问题。事实上，在进行这些改革的同时，满族皇室亲贵在进一步肆无忌惮地加强中央集权，致使满汉矛盾更趋激化，最终导致了清王朝统治的崩溃。