重建全国封建政权

明朝建立后，朱元璋立即着手重建全国政权。由于元朝的统治尚未推翻，战争仍在南北各地激烈地进行，朱元璋无暇设计新的政权体制，他便以吴政权的机构为基础，建立起庞大的官僚统治机构。吴政权是从江南行省政权发展而来的，江南行省政权是隶属于宋政权的一个地方机构，宋政权的建置又几乎是照抄元朝，所以洪武初期的官僚机构在很多方面基本采用元制，只在某些方面根据明初的实际情况做些调整和变动，因而并不完全等同于元制。

洪武初年的行政机构，在中央设中书省总理全国政务，实际的最高长官为左、右丞相，秩正一品，下设平章政事、左右丞、参知政事为副相。元朝在丞相之上，有时还设立中书令作为名义上的最高长官，以“典领百官，会决庶务”，由皇太子兼领。洪武元年（1368）正月，中书省及都督府曾议奏以皇太子为中书令，朱元璋认为取法于古须择善而从，皇太子年纪还小，学识不广，没有实践经验，还需要学习，今后凡军国重务只要向太子报告，让他知道怎样处理就行了，何必非效法元制做中书令呢？于是中书令便废而不设。中书省之下，开始只设四部，分掌钱谷、礼仪、刑名、营造之务。洪武元年八月，根据中书省的奏议，正式设立吏、户、礼、兵、刑、工六部。吏部为六部之首，掌管全国官吏的选授、考课、升降、惩处等。户部掌管户口、土田、贡赋、俸饷、漕粮、仓储、铸钱、经费、盐价、钞关、国用等。礼部掌管典礼、祭祀、宗教、学校、科举和外交等。兵部掌管各地军官的选授、军队的训练和军令等。刑部掌管法律、法庭和监狱等。工部掌管工程营造和水利、交通等。各部以尚书为最高长官，秩正三品，上隶中书省。在地方则置行中书省，设行省平章政事、左右丞、参知政事，以平章政事为长官，秩从一品。行中书省之下，元朝设有路、州、县三级地方行政机构，另在少数地方设置散府，“有隶诸路及宣慰司、行省者，有直隶省部者，有统州县者，有不统县者，其制各有差等”。明朝建立之前，朱元璋攻占元朝的路即改为府，此后沿袭不变。明朝建立后，又将元朝的散府大部分改为散州，只有少数仍保留府的建制；并将州分为散州（亦称属州或府属州）和直隶州。府属州是一般的州，直隶州是直隶于布政司的州，“属州视县，直隶州视府”，其地位分别与县、府相等，并不能自成一级。府、州、县的长官分别为知府、知州、知县。府在洪武六年（1373）按税粮多寡分为三等，知府的品秩也不相同，“粮二十万石以上为上府，知府秩从三品；二十万石以下为中府，知府正四品；十万石以下为下府，知府从四品”，不久一律改为正四品。州不论是属州还是直隶州，品秩都相同，知州皆为从五品。县在吴元年（1367）定为三等，“粮十万石以下为上县，知县从六品；六万石以下为中县，知县正七品；三万石以下为下县，知县从七品”，稍后一律改为正七品。这样，布政司以下的地方行政机构就由元朝的三级制改为二级制，减少了层次，更便于朝廷的控制和政令的传达。

军事机构在中央设有大都督府。龙凤十一年（1365）罢大都督后，以左、右都督为最高长官，吴元年（1367）十一月定左、右都督为秩正一品。在地方，明朝建立以前，朱元璋曾在各行中书省设置都督府，后革除。洪武三年（1370）十二月，升杭州、江西、燕山、青州四卫为都卫指挥使司，并增置河南、西安、太原、武昌四个都卫指挥使司。后来，各行中书省也都陆续设立都卫指挥使司，边防要地河州设置西安行都卫指挥使司。洪武八年十月，诏改都卫指挥使为都指挥使司，简称都司，共有北平、陕西、山西、浙江、江西、山东、四川、福建、湖广、辽东、广东、广西、河南13个都司。都司的长官为都指挥使，秩正二品。行都卫指挥使司也同时改为行都指挥使司，简称行都司，共有陕西、山西、福建三个行都司。行都司的长官为行都指挥使，品秩与都指挥使相同。都司、行都司下辖各卫所。值得注意的是，明朝的卫所不仅是一种军事单位，而且在大多数情况下还是一种地理单位。卫所均辖有一块大小不等的卫地，即使是京师的卫所，也领有分散于京畿各处的卫地。卫地中既有军士屯种的屯田，也有百姓耕垦的民田。这些土地和人口，通通归卫所管理而不归州县行政机构管辖。大体说来，从东北到西北直至西南的边疆地区，由于人烟稀少，卫地一般都较大，规模大多远远超过内地的州县；内地和沿海地区由于人口比较稠密，卫地较小，一般只相当于一个小县的规模。卫所及都司不仅掌管军务，而且还兼管卫地内的行政事务。特别是从东北到西北直至西南的边疆地区，明廷一般不设行政机构，而由都司及其下属卫所直接进行管理，这些地方的都司卫所便成为明廷派驻该地行使管辖权力的政权机构。这样，在明朝的版图之内，就形成了两个平行的管辖系统，一个是由中书省——行中书省（直隶府、州）——府（直隶行中书省的州）——县（府属州）构成的行政系统，一个是由大都督府——都司（行都司、直隶都督府的卫）——卫（直隶都司的守御千户所）——千户所构成的军事系统。两个系统各自管理自身的事务，互相之间既有联系，又不能干涉。

监察机构在中央设御史台，以御史大夫为最高长官，秩从一品。另外，吴元年（1367）曾设给事中之职，秩正五品，掌侍从、规谏、补阙、拾遗诸事。设立六部后，又于洪武六年（1373）三月在吏、户、礼、兵、刑、工诸部设科，每科设给事中二人，秩正七品，铸给事印一颗，由年长者掌之，“章奏出入所经由及有所遗失抵牾，皆许封驳，凡朝政军事及举劾官员，皆许联署以闻”。六科给事中实际上成了与御史台并立的另一个监察机构，两者互相制约。在地方，明朝建立以前，即于龙凤九年（1363）设置浙东提刑按察司，吴元年又设各道按察司，以按察使为长官，秩正三品。

除中书省、御史台与大都督府三个政权中枢机构外，朱元璋还设有众多辅助机构。如洪武三年置察言司，设司令二人，“掌受四方章奏”，不久罢废。吴元年设大理司，长官为大理司卿，秩正三品。洪武元年革除，三年复设磨勘司，“凡诸司刑名、钱粮，有冤滥隐匿者，稽其功过以闻”，后来也罢废。吴元年五月，还设立翰林院，设有正官学士，秩正三品；侍讲学士，秩正四品；直学士，秩正五品；属官修撰、典簿，秩正七品；编修，秩正八品。洪武二年，增置正官学士承旨，秩正三品，并改学士为秩从三品；侍讲学士，秩正四品；侍读学士，秩从四品；增设待制，秩从五品；应奉，秩正七品；典籍，秩从八品。学士“掌制诰、史册、文翰之事，以考议制度，详正文书，备天子顾问”，侍读、侍讲“掌讲读经史”，典簿掌文书图籍，修撰、编修等史官“掌修国史”。

随着各级政权机构的设立和大批官吏的任用，朝廷对官吏的任用制定了严格的职务回避和籍贯回避制度，以防止官吏利用亲属、宗族和乡里关系营私舞弊，贪赃枉法。在职务回避方面，洪武元年规定：“凡父、兄、伯、叔任两京堂上官，其弟男、子侄有任科道官者，对品改调。”这里的堂上官指中书省、大都督府、御史台等中央主要机构的长官，科道官是指中央的监察官员。按照这条规定，凡有父、兄、伯、叔做堂上官的人，都不能在中央做科道官，已经担任科道官，必须调到其他部门担任相应品秩的职务。同年颁行的《大明令》又规定：“凡内外管属衙门官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆须从卑回避。”也就是说，父子、兄弟、叔侄不得在同一个衙门或者隶属于其管辖的部门任职；如果出现这种情况，辈分低的官吏必须调到其他衙门去任职。

在籍贯回避方面，《大明令》规定：“凡流官注拟，并须回避本贯。”这里的注拟是指按资叙官，本贯是指本人的籍贯。按照这条法令，任何人都不得在本地做官。因此，吏部铨选官吏时，便将南方人派到北方做官，而将北方人派到南方做官。到洪武四年，吏部铨选，南北更调已定为常例。

军队是国家政权的主要组成部分，朱元璋极其重视军队的管理和建设。明朝建立后，朱元璋综合唐代的府兵制、宋代的更戍法、汉代的屯田制、元代的军事职官制度以及秦汉以来的军户世袭制度，设立内外卫所，规定1个卫所领10个千户所，1个千户所领10个百户所，一个百户所领2个总旗，1个总旗领5个小旗，1个小旗领10个军士，“皆有实数”，1个卫所统兵为1万人。经过一段时间的实践，洪武七年（1374）八月正式建立卫所制度。“其制大率以五千六百人为一卫，而千百户、总小旗所领之数则同”。也就是说，卫的建制比过去缩小一半，统领的千户所由10个减为5个，大体上统兵5600人，长官为指挥使，秩正三品；而千百户、总小旗仍保留以前的建制不变，每个千户所统兵1200人，长官为千户，秩正五品；每个百户所统兵112人，长官为百户，秩正六品；1个总旗领5个小旗，每个小旗统兵10人。同时规定：“遇有事征调，则分统于诸将，无事则散还各卫，管军官员不许擅自调用。操练抚绥，务在得宜，违者俱论如律。”卫所的分布，自京师遍布郡县，视地方大小利害设置。

明初卫所的军士，主要有四种来源，即“从征”“归附”“谪发”和“垛集”。“从征者，诸将所部兵，既定其地，因以留戍”。指的是渡江攻占集庆之前投入其麾下的军士，大体包括以下几种队伍：一是跟随朱元璋起事的旧部和郭子兴的部队；二是较早归附朱元璋的众多小股起义军；三是早期佥点的民兵，如“戊戌（1358），（程伯舆）点充民兵，调江西吉安府新县永新所军籍”；四是早期归附的元朝降兵。这些从征军由于较早跟随朱元璋征战四方，最受朱元璋的信任，被视为亲军，受到特殊的照顾，后来大多得到提拔，基本上属于军官群体。“归附，则胜国及僭伪诸降卒”，指渡江攻占集庆后先后向朱元璋投降的元朝军队和各个割据势力的部队。对于归附军，为了防止他们降而复叛，朱元璋一般是将其头目调离，另行任用，将其军士分散安置，由朱元璋嫡系旧部管束。朱元璋在吴元年（1367）十一月十九日关于安置归降的沂州王信部给徐达等人的谕旨，即明确交代：“王信来，其部下得力头目，尽数收拾，与王宣父子等管解来……军人全用然是全用，须要分于各部，随我军征守。”归附军是明初卫所军队的主力。明朝建立后，主要则依靠“谪发”和“垛集”来扩充兵力，“内地多是抽丁垛集，边方多是谪戍”。“谪发，以罪迁隶为兵者”，即因犯罪被罚充军卒，也叫“恩军”或“长生军”。如辽东各卫军士，即“多以罪谪”。洪武六年十二月，“上谕以辽东、北平、山东、山西、河南、陕西指挥、千百户、镇抚有犯法者，俱发河州充军”。二十九年二月，“诏发安东、沈阳各卫恩军三千六百余人往戍甘肃”。当时陕西行都司各卫，军士亦“多由罪谪”。“垛集”就是征兵，用强制命令征调民户为兵，规定民户以二户或三户为一垛集单位，其中一户为正户，承当军役，其他一户或两户为帖户，帮贴正户。垛集主要施行于从征、归附之后军额不足的地区，视当地的人口与军额缺失情况的不同而存在差异。明朝沿用元代的世袭军户制度，令军士另立军籍，隶都督府，与民籍分开。民户有一丁被垛集为军，便子孙世世都入军籍，不许变易，只有做官做到兵部尚书，才能脱离军籍。军士父死子继，如果逃亡或死亡，必须设法补足。补额的办法是到原籍追捕本身或其家属；如果户下只有一丁，则取有丁的帖户解补，这就叫作“勾军”。

除了“从征”“归附”“谪发”“垛集”，明初卫所的军士还有其他一些来源。一是世袭军户。洪武二年（1369）的法令规定：“凡军、民、医、匠、阴阳诸色人户，许各以原报抄籍为定，不许妄行变乱；违者治罪，仍从原籍。”元代的军户到了明代仍然是军户，一般都要继续服兵役。因此，朱元璋经常命将收集故元军士为兵。如洪武三年七月，命平章胡美往河南开封等府收取故元扩廓帖木儿部的亡散士卒，“凡占籍在洪武元年者听为民，二年以后者收入兵伍” 。二是收集。即收集元末群雄已溃散的部卒，改编为卫所的军士。如洪武四年十二月，诏靖海侯吴祯“籍方国珍所部温、台、庆元三府将士及兰秀山无田粮之民尝充船户者，凡十一万一千七百三十人，隶各卫为军”。三是抽充。即临时简拔民户为军，如洪武六年简拔嘉定、重庆等府民为军，得5604人；十五年籍疍户1万人为水军。四是佥充。即佥点丁多民户充当锦衣、旗手等卫的将军、力士、校尉等。洪武二十六年规定：“于民间丁多相应人户内，佥点有力精壮、无过犯体气之人应当，皆拨锦衣、旗手等卫著役。”此外，在洪武建国之前，朱元璋还曾实行招募。除了至正十三年（1353）七月还乡招募700余人为兵，还于龙凤十一年（1365）“下令霍丘、安丰筹处募人之欲从军者”。明朝建立之后，只是在“靖难”之役发生后，燕王朱棣才在其控制区内大规模地募民为兵。

明朝通过上述几种途径，组织起一支强大的常备军。据成书于洪武二十六年三月的《诸司职掌》记载，全国共计设置329个内外卫、65个守御千户所。据洪武二十五年十二月的统计，有“在京武官二千七百四十七员，军二十万六千二百八十人，马四千七百五十一匹；在外武官万三千七百四十二员，军九十九万二千一百五十四人，马四万三百二十九匹”。共计1214923人。这些军士，均按北人在南、南人在北的原则，到距离家乡千余里乃至几千里的地方服役。军队的布防，遵循历代皇朝“居重驭轻”的传统原则，集重兵于京师。据《明史·兵志》的记载，洪武初年京城内外设有48卫，但洪武四年京卫的军士数额为207800多人，按当时每卫统兵万人推算，则仅有21卫，48卫的数字恐有误。到洪武末年，据洪武二十八年成书的《洪武京城图志》与《万历明会典》的记载，京卫的总数为42卫，而据洪武二十五年的统计，“在京武官二千七百四十七员，军二十万六千二百八十人”，共计209027人，大体维持洪武初年的水平，约占全国军队总额的六分之一。

马匹在古代不仅是重要的生产和交通工具，而且也是重要的战争工具。明朝不仅在驿传交通中需要大量马匹，而且在战争中特别是对蒙古的战争，更是“兵力有余，唯以马为急”。因此，朱元璋在大力强化军队建设的同时，也强调要加强马政的建设，他指出：“马政，国之所重。”洪武建国后，他借鉴历代牧马之政如汉代马牧于民而用于官、唐代马牧于官而用于民、宋代马牧于周边的利弊得失，建立起一套行之有效的马政制度和管理机构。洪武四年（1371）闰三月，下令在答答失里营设置群牧监，随水草利便设立官署，专职牧养马匹，这是明代官府牧养之始。六年二月，更置群牧监于滁州。当月，又改群牧监为太仆寺，设太仆寺卿一人，秩从三品，掌牧马之政令，隶于兵部。七年，增置牧监、群27处，定牧监令为正五品，丞正六品，隶太仆寺。十年，又增置滁阳等各牧监及所属各群，改牧监令丞为监正，从八品，后改为正九品。二十二年，定滁阳等12牧监、来安等127群，第二年经裁减调整，定为14牧监，下辖97群，二十六年最后定为14监98群。这些牧监、群，设置于江南的应天、镇江、宁国、太平等府和广德州以及江北的凤阳、淮安、扬州、庐州4府和滁、和2州，“养户俱系近京民人”。起初规定江北民1户养马1匹，江南民11户养马1匹。“官给善马为种，率三牝马（雌马）置一牡马（雄马），每一百匹为一群，群设群头、群副掌之，牝马岁课一驹（幼马）。牧饲不如法，至缺驹、损毙者，责偿之。其牧地，择旁近水草丰旷之地，春时牧放游牝，秋冬而入。（太仆）寺官以时巡行群牧，视马肥瘦而劝惩之”。洪武二十三年正月，诏增江北养马人户，改1户养1马为5户养1马。闰四月，又增应天府上元、江宁二县、太平府当涂及镇江府丹阳等县养马人户，凡是牧养官马者，洪武六年规定“每一匹免输田租五石”。十三年，又规定“凤阳、扬州二府及和州之民畜官马一匹者，户免二丁徭役”。二十三年闰四月，还诏免“滁阳、定远、六合、长淮、天长、香泉、仪真、舒城、江都等监养马户田租”，规定“民田全免，官田减半征之”。为了减轻养马户的负担，二十三年六月还命太仆寺：“凡江南北民养马，每岁产一驹者，赐钞十锭，其种马死并驹不及数者，皆勿问”。二十八年三月，和州民姜仁上书，说“民间马户既养孳生马匹，又于有司供应差役，是一户而充两差，实为重复”。朱元璋令廷臣讨论，礼部等官员建议减省牧马监、群。于是便下令罢撤监、群111处，将所养之马交由地方官府提调民间孳牧。并规定：“江南十一户共养马一匹，江北五户共养一匹。内丁多之家充马头，专一养马，余令津贴钱钞，以备倒失买补之用。不许轮流，有仍前轮流，及令孤寡残疾一概出办者，发边卫充军。如马头家生畜不旺，许令于贴户家看养。凡儿马（牡马）一匹，配骒马（牝马）四匹为一群，立群头一人，五群立群长一人。每群下选聪明子弟二三人，习学医兽，看治马匹。”这样，官牧也就为民牧所取代了。

除了官牧和民牧，一些卫所也牧养军马。洪武二十三年（1390）正月，朱元璋的一道诏令就规定：“其飞熊、广武、英武三卫牧马，亦如江北五户之例。”同年，他又令五军都督府、锦衣、旗手、虎贲左右、兴武、鹰扬、金吾前后、羽林左右、龙骧、豹韬、天策、神策、府军前后左右等卫，“各置草场于江北汤泉、滁州等处，牧放马匹”。二十五年，又罢除先前所订的民间岁纳马草的规定，“凡军官马，令自养；军士马，令管马官择水草丰茂之所，屯营牧放”，军牧于是便在腹里各卫所普遍展开。三十年正月，又置山西、北平、陕西、甘肃、辽东等行省太仆寺，掌管北部边镇卫所的军牧，并规定：“自东胜（今内蒙古托克托）以西至宁夏、河西、察罕脑儿（今内蒙古乌审旗西南），东胜以东至大同、宣府（今河北宣化）、开平，又东南至大宁（今内蒙古宁城西），又东至辽东，又东至鸭绿江，又北去不止几千里，而南至各卫分守地，又自雁门关外西抵黄河，渡河至察罕脑儿，又东至紫荆关，又东至居庸关及古北口北，又东至山海卫外，凡军民屯种田地，不许牧放孳畜；其荒闲平地及山场腹内，诸王、驸马及极边军民，听其牧放樵采；其在边所封之王，不许占为己场而妨军民”，北方卫所的军牧发展更为迅速。

由于马政制度详备，管理严密，措施得当，洪武年间的养马事业得到蓬勃发展，为军队和驿传提供了大量的优良马匹。“官牧给边镇，民牧给京军”，而行太仆寺则负责供应“边卫、营堡、府州县军民壮骑操马”，再加上从马市和茶市又源源不断地获得大量马匹，明朝的骑兵队伍不断壮大，边防力量也日益加强。

为了保证朱家子孙能长期保持皇位，朱元璋又对蒙元的分封制度做了某些改革，而予以保留，分封诸子为王。洪武二年（1369）四月，诏令中书省编撰《祖训录》，制定封建诸王及官属之制。翌年正月，确定王府官制。四月，正式实行分封，谕廷臣曰：“天下之大，必建藩屏，上卫国家，下安生民。今诸子既长，宜各有爵封，分镇诸国。朕非私其亲，乃遵古先哲王之制，为久安长治之计。”随后颁发诏书，宣布第一批分封名单，除长子朱标已立为皇太子外，封第二子朱樉为秦王，第三子朱棡为晋王，第四子朱棣为燕王，第五子朱狘为吴王（洪武十一年改封周王），第六子朱桢为楚王，第七子朱榑为齐王，第八子朱梓为潭王，第九子朱杞为赵王，第十子朱檀为鲁王，从孙朱守谦（朱元璋亲侄朱文正之子）为靖江王。接着，又任命一批王府官吏，其中包括任命一些武将出任王府左相，“盖欲藩屏国家，备侮御边，闲中助王，使知时务。所以出则为将，入则为相”。不过，由于当时诸子尚未成年，加上都城还未最后确定，所以他们都还住在南京，直到后来京师确定后才陆续就国。

朱元璋所实行的分封，将蒙元时期的“既分本国，使诸王世享，如殷商诸侯；汉地诸道，各使侯伯专制本道，如唐藩镇；又使诸侯分食汉地，诸道侯伯各有所属，则又如汉之郡国焉”，改为“惟列爵而不临民，分藩而不锡土”。同时，严格实行嫡长子继承皇位、余子分封为王的制度。他强调：“国家建储，礼以长嫡，天下之本在焉。”“居嫡长者必正储位，其诸子当以封王爵，分茅胙土” 。后来颁布的《皇明祖训》又明确规定：“兄终弟及，须立嫡母所生者，庶母所生，虽长不得立。”在这一方面，他确是“遵古先哲王之制”，改变了元朝皇位的继承由蒙古宗王的选汗会议确定的制度，从而同元代以前封建皇朝所推行的分封制度相协调。

但另一方面，朱元璋又承袭元代的做法，赋予诸王以军政大权。受封诸王，虽然“惟列爵而不临民，分藩而不锡土”，“然其冕服车旗邸第，下天子一等。公侯大臣伏而拜谒，无敢钧礼”，拥有极高的政治地位。同时，根据王府官制的规定，各亲王的王府设有王相府、王傅府，王相府置左、右相各一人，俱秩正二品；王傅府置左、右傅各一人，俱秩从二品。这些相、傅往往兼任所在行省的左右丞、参政或都司卫所的军事官员，诸王便可通过这些王府官员，对地方的行政事务和军队的指挥调动进行干预或施加影响。王国的礼乐制度还规定，地方行省及府县的行政、监察和军事官员，每月初一、十五必须定期谒见亲王，如果有什么事，亲王还可随时召见他们，诸王便可在召见时，直接过问地方的军政事务。此外，亲王还拥有一支护卫军队。按照规定，王府皆“置亲王护卫指挥使司，每王府设三护卫，设左、右、前、后、中五（千户）所，所千户二人，百户十人。又设围子手二所，每所千户一人”。诸王俨然成为朝廷派驻地方的政治代表。在朱元璋看来，在朝廷由皇帝直接掌管和统领军政事务，在地方有宗室子孙协理，内外相辅，就可以保证朱家天下的万世一系了。

为侍奉皇帝、后妃及宗室人等，朱元璋还在紫禁城里设立宗人府、詹事府和宦官机构。洪武三年（1370）四月，设立大宗正院，秩正一品。二十二年，改名宗人府，设宗人令一人，左、右宗正各一人，左、右宗人各一人，均为秩正一品，皆由亲王兼任。后来，改由勋戚大臣统摄府事，不备官，所领职事亦尽移之礼部。詹事府为辅佐太子的衙门，洪武初年未设，而以勋旧大臣兼任东宫属官太子少师、少保、少傅、宾客及左、右詹事等。洪武二十二年，始设詹事院，为正三品衙门。二十五年六月，改为詹事府，规定詹事秩正三品，“掌统（詹事）府、（左、右春）坊、（洗马）局之政事，以辅导太子”，“凡入侍太子，与坊、局翰林官番直进讲《尚书》《春秋》《资治通鉴》《大学衍义》《贞观政要》诸书”。左、右春坊大学士，秩正五品，“掌太子上奏请、下启笺及讲读之事，皆审慎而监省之”。洗马秩从五品，“掌经史子集、制典、图书刊辑之事”。

朱元璋称吴王（1364）后，开始使用宦官。龙凤十二年（1365）十一月，他即曾“差内使朱明”前往徐达军中传达政令，又“差内使李顺赍批”前往徐达军前嘱咐有关处置通州降将之事。不过，当时宦官人数不多，尚无宦官机构的设置。吴元年（1367）九月，始设内使监，以监令为长官，秩正四品。后改置内使监、御用监，各设令一人，秩正三品。明朝建立后，随着宫室制度的建立，宦官机构不断扩充，人数也日益增多。朱元璋担心宦官势力过分膨胀，洪武二年（1369）八月，命吏部定内侍诸司官制，谕之曰：“朕观《周礼》所记（内侍）未及百人，后世至逾数千，卒为大患。今虽未能复古，亦当为防微之计。古时此辈所治，止于酒浆醯醢、司服守祧数事，今朕亦不过以备使令，非别有委任。可斟酌其宜，毋令过多。”并对侍臣说：“此辈自古以来，求其善良，千百中不一二见，若用以为耳目即耳目蔽矣，以为腹心即腹心病矣。驭之之道，但常戒敕，使之畏法，不可使之有功，有功则骄恣，畏法则检束，检束则自不敢为非也。”吏部于是确定宦官机构为二监（内使监、内仓监）、二司（御马司、御用司）、四局（尚酒局、尚醋局、尚面局、尚染局）、一库（内府库），加上东宫六局和午门等13门的门官，宦官总数为182人。以后几年，内侍诸司的机构屡有更改和增置，但人员的控制均较严格，数量增加不多。为了防止宦官预政，朱元璋又规定，内官不许读书识字，不许兼外朝文武官衔，不得穿戴外朝官员的冠服。内官的最高品秩，在洪武三年定为从三品。官俸月米一石，衣食于内廷。洪武十七年七月，朱元璋还“敕内官毋预外事，凡诸司毋与内官监文移往来”。他特地铸造铁牌置于宫门，上面刻着：“内臣不得干预政事，犯者斩！”一天，有个供事较久的老宦官议论政事，朱元璋大怒，“即日斥还乡”。朱元璋还制定禁令，对宦官的骂詈、斗殴、不服本管钤束等行为以及“心怀恶逆、出不道之言者”，都规定了极重的惩罚，直至凌迟处死。朱元璋定下的这些制度，如宦官不得预政，不许兼外朝文武职衔等，以及限制宦官人数的主张，实际上并没有完全执行。如洪武间置定远牧监，曾以中官李善为监副，胡清、董良为御良；又如光禄寺卿以下的官员，也“用士人、内官、庖役相兼”。在明朝建立前或建立后，朱元璋还曾多次派宦官奉使行事。与此同时，宦官机构经洪武四年、十年、十二年、十七年、二十八年、三十年的多次改定，也越设越多，到洪武三十年，已增至12监（神宫监、尚宝监、孝陵神宫监、尚膳监、尚衣监、司设监、内官监、司礼监、御马监、印绶监、直殿监、都知监）、2司（钟鼓司、惜薪司）、7局（兵杖局、内织染局、针工局、巾帽局、司苑局、酒醋面局、银作局），监的长官太监为秩正四品，司的长官司正与局的长官大使皆为秩正五品。宦官的数量也随之日益扩增。如洪武九年六月，朱元璋一次就为宦官授官74人；十五年十月“增设内使三百六十一人”，十一月又“增设内使七十六人”。不过，由于朱元璋对宦官控制较严，洪武一朝的内官都较谨慎小心，没有出现过蠹害朝政的现象。

朱元璋熟知历史上女宠、外戚之祸，强调要“严宫闱之禁”，“不牵于私爱”。洪武元年三月，特命翰林儒臣修纂《女戒》，谕朱升等人曰：“后妃虽母仪天下，然不可使预政事，至于嫔嫱之属，不过备执事、侍巾栉，若宠之太过，则骄恣犯分，上下失序。观历代宫阃，政由内出，鲜有不为祸乱者也。夫内嬖惑人，甚于鸩毒，惟贤明之主能察之于未然，其他未有不为所惑者。卿等为我纂述《女戒》及古贤妃之事可为法者，使后世子孙知所持守。”洪武三年又刊著令典，规定皇后只能管宫中嫔妇的事，宫门以外的事毫发不得参与。自后妃以下至嫔侍女使，大小衣食之费、金银钱帛器用百供之物，皆自尚宫局奏请，再发内使监复奏，方得赴所部关领。宫人不许和外边通讯，犯者处死。外朝臣僚命妇按例于每月初一、十五入宫朝见皇后，其他时间，没有特殊缘由，不许进宫。皇帝不接见外朝命妇。天子及亲王的后妃宫嫔，从良家女子当中择聘，不许接受大臣私进的女子。又命工部造铁制红牌，用金字镌刻诫谕后妃之词悬于宫中。对后妃周围的宫官女职，朱元璋控制也较严。宫官女职首设于吴元年（1367），仅置六尚局。洪武五年（1372）六月，命礼部议宫官女职之制，礼部奏报：“周制，后宫设内官以赞内治。汉设内官一十四等，凡数百人。唐设六局二十四司，官凡一百九十八人，女使五十余人，皆选良家女子以充之。”朱元璋认为所设过多，命重加裁定。礼部重议，定为6局（尚宫局、尚仪局、尚服局、尚食局、尚寝局、尚功局）、1司（宫正司）。尚宫局的尚宫、尚仪局的尚仪、尚服局的尚服、尚食局的尚食、尚寝局的尚寝、尚功局的尚功、宫正司的宫正，俱秩正六品。“尚功总行六局之事，戒令责罚则宫正掌之”，共计有宫官75人，女史18人，比唐代减少140余人。并规定她们必须“服劳宫寝，祗勤典守”。洪武十七年，更定品秩，尚宫、尚仪、尚服、尚食、尚寝、尚功、宫正俱改秩为正五品。后来，宫官女职的品秩与数额屡有变动，至洪武末年有宫官187人，女史96人。宫官女职俱从苏、杭二州“选民间妇女通晓书数、愿入宫者”充之，“已授女职者，令有司蠲其徭役，戒其父兄弟侄各守分，毋挟势侵犯官府”。还规定：“服劳多者，或五载六载，得归父母，听婚嫁。年高者许归，愿留者听。现授职者，家给与禄。”对于外戚，规定他们皆不许预闻政事。朱元璋的外祖父陈公和高皇后之父马三虽然被追封为扬王和徐王，但他们都已绝后，没有外家。对皇后亲族，朱元璋也采纳马皇后的建议，仅赐金帛，让他们做大富豪，不使掌权预政。由于家法严谨，故终明之世，“后妃居宫中，不预一发之政，外戚循理谨度，无敢恃宠以病民，汉唐以来所不及”。

元朝“尚吏治而右文法”，以吏治国。吏是在各级政府衙门中从事文书工作、办理日常事务的公职人员，并不需要多少学问，也不是国家官员。在元朝，只要是粗识文字能治文书的，都可以进入官府衙门供职，而且升迁很快，少则几年，多则二十来年，便可从贴书立案，从州胥府吏一步步升到省、部、台、院高级吏员，以至府、州、司、县官。由吏出身的官员在元朝据说占到官员总数的百分之八十五，“虽执政大臣亦以吏为之”。元朝的法令条格极为烦琐，文牒主义盛行，公文档案堆积如山，办公文、办公事成为一项专门技术，非积之岁月，莫能通晓，“欲习其业，必以故吏为师，凡案牍出入，惟故吏之言是听”，衙门里的公文、公事就由他们大包大揽，治国治民的不是官反而是吏了。这帮小吏唯利是图，往往钴法令烦琐、文牍烦冗的空子，夤缘为奸，舞弊弄权，损公肥私，坑害百姓，结果吏治愈来愈糟，加速了元朝统治的崩溃。

明朝建立之初，官员奇缺，不得不任用一批吏员做官，但朱元璋深知以吏治国的危害，下决心进行改革。首先，制定严格的吏员制度。令内外诸司按照政事的多寡确定吏员数额，严禁额外雇用吏员，“若滥设贴书者罪之”。吏员的来源，主要是“佥充”，即从民间以徭役的形式选用。获准佥充的，必须是“农民身家无过者”，还须是年岁在三十以下的能书者，军人与市民不得佥充。后来放宽军户等项人户的充吏限制，于洪武二十八年奏准：“正军户，五丁充吏，四丁不许。”此外，还有“罚充”，即将有过失的生员、监生、举人甚至官员贬为吏员，以示惩罚。吏员服役三年，要进行一次考核，合格的可以在吏员的等级系列中由低向高转补或升转。其次，力除法令烦琐之弊。早在吴元年（1367），朱元璋令中书省制定律令，就指示李善长等人：“立法贵在简当，使言直理明，人人易晓。若条绪繁多，或一事而两端，可轻可重，使奸贪之吏得以夤缘为奸，则所以禁残暴者反以贼良善，非良法也。务求适中，以去烦弊。”后来，大明律令的编纂就贯彻了这个精神，尽量做到删繁就简，使人人易知。后来重新修订颁布的《大明律》也贯彻“法贵简当”的精神，它比历史上以简约著称的《唐律》更加简约，不仅篇目从《唐律》的12篇减至6篇，法律条款也由唐律的502条减少为460条。再次，力杜文牍之弊。早在建国之前，朱元璋就针对元末以来文用四六对偶、艰涩难懂的现象，主张改革文风，提倡用口语写作。明朝建立后，再度提倡文风，下令禁止官府文书使用唐宋以来官场习用的骈俪四六文体，并选用唐代柳宗元《代柳公绰谢表》和韩愈《贺雨表》作为表笺范本，要求臣民仿效。还对公文格式进行改革，颁行《建言格式》和《案牍减繁式》，使公文大大简化，明白易懂，易于操作。

法令的简约，案牍的简化，文风的改革，使吏员的政治地位日趋下降。到了明中期，随着考试制度的完善，科举出身被视为仕宦的唯一正途，吏员被斥为杂流，只能升任外府、外卫、盐运司的首领官和中外杂职入流、未入流官，而不能升任其他官职。官和吏完全分开，官员主持政令，吏员则只能处理一些事务性、技术性的工作，和元代大不相同了。

朱元璋还采取措施，落实北伐檄文中的“复汉官之威仪”，即恢复周、秦、汉、唐、宋传统的服饰制度。元朝建立后，“悉以胡俗变易中国之制，士庶咸辫发椎髻，深襜胡俗，衣服则为袴褶窄袖及辫线腰褶，妇女衣窄袖短衣，下服裙裳，无复中国衣冠之旧。甚者易其姓氏为胡名，习胡语”。洪武元年二月，朱元璋下诏“复衣冠如唐制”，规定“士民皆束发于顶，官则乌纱帽、圆领袍、束带、黑靴；士庶则服四带巾（即四方平定巾）、杂色盘领衣，不得用黄玄；乐工冠青卍字顶巾、系红绿帛带；士庶妻首饰许用银镀金，耳环用金珠，钏镯用银，服浅色团衫，用纻丝绫罗绸绢；其乐妓则戴明角冠、皂褙子，不许与庶民妻同，不得服两截胡衣。其辫发、椎髻、胡服、胡语、胡姓，一切禁止”。这套衣冠服饰制度名义上是“如唐制”，实际上是根据周、秦、汉、唐、宋等朝代的制度再结合明初的现实斟酌损益而定的。当年十二月，又制定官民丧葬之制，废除元代丧葬设宴会亲友、作乐娱尸的习俗，后又令民间设立义冢收埋贫苦无地的死者，禁止实行火葬的“胡俗”。洪武三年，诏定服色，根据礼部的考订，周代、汉代尚赤，唐代服饰尚黄，旗帜尚赤，宋代亦尚赤，于是取法周、汉、唐、宋，规定服色尚赤。

朱元璋还力戒虚浮，倡导务实的作风。早在龙凤十二年（1366）九月，他就告谕群臣：“吾平日为事，只要务实，不尚浮伪。”洪武二年正月，朱元璋看到每次正旦、圣寿、朝贺之时，群臣行礼都三呼万岁，认为这都是有名无实的“虚语”，就让宰臣更改用词。如朝贺之日，初赞呼喊“愿君有道”，又赞呼喊“天下和平”。诸儒讨论后认为“三呼之词乃臣子祈君之至诚，若如圣谕，则谦德有余，然于臣子之诚不尽”，主张改为初赞呼喊“天辅有德”，又赞呼喊“海宇咸宁”，再赞呼喊“圣躬万福”，朱元璋表示同意。当年四月，淮安、宁国、镇江、扬州、台州府并泽州各献“瑞麦”凡12本，群臣欣喜异常，皆表祝贺。自汉至元，历代皇朝的君主常借所谓祥瑞大搞庆典，为自己歌功颂德，粉饰太平。朱元璋对此颇不以为然，他谕群臣曰：“朕为民主，惟思修德致和，以契天地之心，使三光（日、月、五星）平、寒暑时、五谷熟、人民育，为国家之瑞。盖国家之瑞，不以物为瑞也。昔尧舜之世，不见祥瑞，曾何损于德？汉武帝获一角兽，产九茎芝，当时皆以为瑞，乃不能谦抑自损，抚辑民庶，以安区宇，好功生事，卒使国内空虚，民力困竭，后虽追悔，已无及矣。其后神爵、甘露之侈，致山崩地震，而汉德于是乎衰。由此观之，嘉祥无征，而灾异有验，可不戒哉！”由于朱元璋的坚决反对，他在位期间，尽管朝野累累有人进献祥瑞，一些大臣也一再主张举行庆典，但是这种所谓献瑞庆典始终未曾举行过。朱元璋还反复告谕群臣：“为政非空言，要必使民受实惠。若徒事其名而无其实，民亦何所赖焉？”强调无论做什么事都要落到实处，要鼓实劲，办实事，求实效。

朱元璋还力倡忧患意识。早在吴元年（1367）七月，他就提醒周围大臣：“古之贤君常忧治世，而古之贤臣亦忧治君，然贤臣之忧治君者君常安，而明主之忧治世者世常治。今土宇日广，斯民日蕃，而予心未尝一日忘其忧。”登基的次日，他即告诫君臣：“处天下者当以天下为忧，处一国者当以一国为忧，处一家者当以一家为忧。且以一身与天下国家言之，一身小也，所行不谨，或致颠蹶，所养不谨，或生疢疾，况天下国家之重，岂可顷刻而忘警畏耶？”为了引起人们的警戒，他下令设立专职人员，每天五更之时，在京城城门的谯楼上吹响画角，高声唱道：

为君难，为臣又难，难也难；

创业难，守成更难，难也难；

保家难，保身又难，难也难！

从“居安思危”的思想出发，朱元璋要求群臣力戒骄傲，勤谨理政。他自己以身作则，每天都孜孜不倦亲预朝政，“每旦星存而出，日入而休，虑患防危，如履渊冰”。“体或不豫，亦强出视朝。凡有陈论者，无间卑贱，皆引见。四夷有小警，则终夕不寐，深思弭患之宜”。据史书记载，从洪武十八年九月十四日至二十日，八天之内，朱元璋就批阅内外诸司奏札1660件，处理国事3391件，平均每天要批阅奏札200多件，处理国事400多件。仅此一端，即可想见他的勤谨与繁忙。