“桑叶”帝国：清代的疆域与政区



1.统一疆域的形成/h3>

明万历十一年（1583年），东北建州女真部落的首领、明建州左卫（今辽宁浑河支流苏子河流域）都指挥使爱新觉罗·努尔哈赤起兵，开始兼并邻部。在征服了建州女真其他各部、海西女真、收复了东部蒙古以后，万历四十四年（1616年），努尔哈赤在赫图阿拉（今辽宁新宾东）即汗位，建国号金，改年号为天命，史称后金。

后金天命二年（1617年），努尔哈赤兴兵反明。仅过了两年，便攻取了明朝的辽东地区。于是在天命十年（1625年），努尔哈赤迁都沈阳，称盛京。次年，努尔哈赤的儿子皇太极嗣立。天聪九年（1635年），改女真族名为满洲（今多称为满族）。崇德元年（1636年），皇太极即皇帝位，改国号为清，皇太极就是清太宗。到了崇德八年（1643年），清朝的领域已经扩展到明长城以北，包括今天的内蒙古、东北和境外外兴安岭以北西起贝加尔湖、东到萨哈林岛（库页岛）间的地区。皇太极死后，其子顺治帝年幼即位，由叔父多尔衮摄政，继续进行侵明的战争。

清顺治元年（1644年，明崇祯十七年）三月，李自成率领起义军攻陷北京，明思宗崇祯帝自缢殉国，明朝便灭亡了。驻守在山海关的宁远总兵吴三桂得知这一消息后，招引清军进入山海关，将李自成的军队击败。五月，清军便占领北京。九月，多尔衮迎顺治帝到达北京，十月即皇帝位，是为清世祖，以北京作为了清朝的首都。从此，开始了满族在中国长达二百六十多年的统治。

随后，清军分路进攻明朝残余势力和李自成、张献忠的军队，到顺治十六年（1659年），清军占领云南，南明桂王（永历帝）逃往缅甸。至此，除福建厦门、金门等地还在忠于明朝的郑成功手中外，清朝已经拥有明朝的全部疆域了。

2.内地十八省及其属下各级政区

历史上改朝换代，几乎都要对前代的行政区划有所改动，但清应当算是一个特例。因为清秉承明制，几乎没有什么变革。

清朝建立后，在关内地区设置行省，改承宣布政使司为省，作为地方最高一级的行政区划。除了明朝原设的十三省之外，顺治元年（1644年），改明代北直隶为直隶省。二年，又改南直隶为江南省。到了康熙年间，由于觉得十五省的区划过大，不便于政令的颁布实施，清政府因此决定将一些省的范围再划小一些，于是分江南省为江苏、安徽两省，分湖广省为湖北、湖南两省，分陕西省为陕西、甘肃两省，这样全国一共设有十八省，也称“内地十八省”（参见《清嘉庆二十五年[1820年]疆域政区示意图》）。

内地十八省的格局，自康熙朝历经雍正、乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治六朝两百多年没有改变。这十八省分别是：

（1）直隶省初治真定府，康熙八年（1669年）移治到保定府（今河北保定），北境较明北直隶有所扩展。

（2）江苏省清初称江南省，治江宁府（今江苏南京）。康熙六年（1667年）分江南省东半江苏省，治苏州府（今江苏苏州）。

（3）安徽省康熙六年分江南省的西半而置。初寄治江宁府，乾隆二十五年（1760年）治安庆府（今安徽安庆）。

清嘉庆二十五年（1820年）疆域政区示意图

（4）山西省治太原府（今山西太原），北境比明山西布政使司有所扩展。

（5）山东省治济南府（今山东济南），不再辖有明时山东布政司所包括的辽东都司地区。

（6）河南省治开封府（今河南开封）。

（7）陕西省康熙二年（1663年），将陕西省一分为二，东部仍称陕西省，治西安府（今陕西西安）。

（8）甘肃省康熙二年（1663年），分陕西省西部为巩昌省，五年又改称甘肃省。初治临洮府，乾隆三年（1738年）移治兰州府（今甘肃兰州）。

（9）浙江省治杭州府（今浙江杭州）。

（10）福建省治福州府（今福建福州）。康熙二十三年（1684年），增领台湾澎湖诸岛。光绪十一年（1885年），又分福建台湾府设立台湾省。

（11）江西省治南昌府（今江西南昌）。

（12）湖北省康熙三年（1664年），分湖广省北部而置湖北省，治武昌府（今湖北武汉）。

（13）湖南省康熙三年（1664年），分湖广省南部设立湖南省，治长沙府（今湖南长沙）。

（14）广东省治广州府（今广东广州）。

（15）广西省治桂林府（今广西桂林）。

（16）四川省治成都府（今四川成都）。与明四川布政使司相比较，西境扩展，南境缩减。

（17）云南省治云南府（今云南昆明）。与明云南布政司相比，东北境有所扩展。光绪年间，云南西部的茶山、麻栗坝等地，铁壁、虎踞、天马、汉龙等关划归英属缅甸，云南南部的乌得、孟乌二土司划给法属交趾支那（今越南）。

（18）贵州省治在贵阳府（今贵州贵阳）。与明贵州布政使司相比，西北境有所扩展。

清朝内地十八省的各自辖区范围，与现在我们名称相对应的各省的幅员相比，差别不是很大，除了分置台湾、宁夏与海南三省及京、津、沪、渝四个直辖市之外，没有什么根本性的变化。

清朝不仅在省的划分上大体承袭明朝的旧区划，而且在官员的设置方面，也继承了明朝的制度。清朝采用明代的总督巡抚制度，以总督、巡抚作为地方上的最高一级行政长官，而且把总督、巡抚的辖区调整到与明朝的省界相一致。但是，由于按照明制，省的长官应当称为布政使，而不是总督、巡抚，因此清朝的省实际上并不是正式的地方最高一级行政区划的称呼，而只能说是一种俗称。

一般来说，清朝的每个总督统辖两三个省，主管军事，兼管民政和监察地方官员。到了乾隆年间，将总督设置的数目确定下来，一共设立了八个总督，分别是直隶、两江、闽浙、陕甘、湖广、两广、四川、云贵总督。不过这八个总督的辖区并没有完全覆盖清朝的内地十八个省，山东、山西、河南三省就不设总督，而只设巡抚。巡抚通常只管辖一省，负责一省的民政事务。不过，也有例外，直隶、四川及甘肃三省就没有巡抚。因此，清朝的巡抚一共只有十五个：山东、山西、河南、陕西、江苏、安徽、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南及贵州巡抚。

由于总督、巡抚统管一方，权力很大，因此，清朝前期和中期，多让满人与汉军旗人担任总督、巡抚的职务。康熙时期，汉人担任总督、巡抚的“十无二三”；乾隆时期，巡抚一职，虽然满人与汉人各占了一半，但总督大多仍是由满人出任；到了咸丰年间以后，由于镇压太平天国起义军的需要，这种情况有所改变，汉人充任总督、巡抚的逐渐增多起来。

总督、巡抚在各省的辅助官员是布政使（又称藩司）和按察使（又称臬司），原来明朝在地方上所设的都指挥使一职，由于卫所制度的废除而被裁掉了。布政使分管一省的民政财政，按察使则掌管一省的司法刑狱。清朝中期以后，布政使和按察使实际上已沦为总督与巡抚的属吏。另外还需要说明的是，照理由于布政使司是省级政府，一省只应该有一个，但是江苏省却出现了设有两个布政使司的现象。江苏省本来已有江苏布政使司，驻在苏州府。但在乾隆二十五年（1760年），又增设了江宁布政使司，驻在江宁府，与江苏布政使司划区分治。这样，就使苏州府与江宁府并为江苏省的省会。

布政使司与按察使司的辅佐官员称道员，其中由布政使司的参政、参议派出的道员，驻守在一定的地方，有固定的辖区，称为分守道，主管钱谷政务；由按察司的副使、佥事派出道员，分巡某一区域，称为分巡道，主管刑狱案件。乾隆年间以后，虽然道员由原来的临时派遣变为了地方实官，但是实际上道并没有成为一级行政区划，而只能称为一级准政区。在分守道与分巡道之外，清朝在各省还设置有不少没有区划的专职道员，如督粮道、盐法道、河道、驿传道、海关道等。

清朝省以下的地方行政区划分为府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级，又恢复了单式的三级制。

府是省以下的一级行政区划，其下辖县（州、厅）。府的行政长官称为知府，首都所在的顺天府与陪都所在的奉天府，由于地位重要，其长官叫做府尹，用来与一般的知府相区别。知府总领一府的事务，凡是一府的政务，必须经由知府上达给上一级的长官总督或者巡抚，获准许可后，才可以执行。知府的佐贰有同知、通判、推官等。雍正中期，全国共设有一百六十七府，到了乾隆年间，增加到一百八十四府。光绪二十五年（1899年），又增为一百八十七府。到清朝末年，全国共有府两百多个。

清朝初年，知府佐贰官员中的推官被裁撤掉以后，另外的两个佐贰同知、通判便多被派到府内各地分防，时间一长，其驻各地的办事机构便演变为一种新的行政单位——厅。在边境少数民族聚居地区中不适宜设置州县的地方，也设厅，同知或者是通判便成为了厅的行政长官，负责管理厅内的事务。清朝的厅分为直隶厅和散厅，直隶厅隶属于布政使司，地位与府或直隶州相当，但是很少辖县；散厅一般隶属于府，与县同级。光绪末年，全国有直隶厅、散厅一百多个。

州也有直隶州与散州之分。直隶州直属于布政使司，与府相当，其下辖县，只是规模略小而已；散州隶属于府，与县相当，其下不再领县。直隶州与散州的行政长官都称为知州，掌管一州的事务，佐贰有州同、州判等官，分别负责粮务、水利、防海、管河等方面的事情。到了光绪末年，全国共设有两百多个直隶州与散州。

县是地方最低的一级行政机构。县的行政长官称为知县，是亲民之官，直接统治本县的人民。有关赋役、诉讼、文教等方面的事情，都由知县管理。佐贰有县丞、典史各一人，还设有主簿一职。清朝末年，全国一共设有一千三百五十八个县。

3.改土归流

清朝初年，清军在平定西南地区的过程中，由于盘踞在各地的土司并没有对他们构成威胁，于是清政府经过仔细考虑后，决定维持明朝的状况，让这些土司暂时存在下去。不仅如此，对新归附的民族首领，也让他们担任新的土官，因而增设了不少土司。但是对这些土司所潜在的割据性，清政府并没有掉以轻心。特别是到了全国统一之后，土司统治地区所暴露出来的问题日益严重，有些大的土司辖地几百里，拥兵数千过万，骄横不法。如何使土司尽快走到改土归流的轨道上来，以符合统一国家的要求，便成了清政府需要解决的一个问题。到了康雍乾时期，清朝国力强盛，加上雍正皇帝又是一位锐意进取的君主，因此大规模改土归流的工作便率先从西南地区推行开来。

雍正四年（1726年），云贵总督鄂尔泰几次上疏雍正皇帝，力陈废除土司制度、实行改土归流的必要性，请求下令立即推行。他的建议同时还包括了一些如何在改土归流中具体运用的方法。雍正皇帝采纳了鄂尔泰的建议，让他负责办理改土归流的事宜。

于是在雍正四年（1726年）五月，鄂尔泰率领军队首先平定了贵州长寨土司的叛乱，设立长寨厅（今贵州长顺），拉开了雍正年间改土归流的序幕。不久，鄂尔泰又派哈元生领兵打垮了制造叛乱的四川乌蒙土知府禄万钟与镇雄土知府陇庆侯的势力，分别改设为乌蒙府（今云南昭通）与镇雄州，改属云南管辖，派流官上任进行治理。云南与贵州两省改土归流的巨大声势，很快波及了广西。为了使云贵广西的改土归流事务便于统一筹划，雍正皇帝又特意在雍正六年任命鄂尔泰为云南、贵州、广西三省总督。并在同年，命令贵州按察使张广泗在贵州东南部地区推行改土归流政策。张广泗于是带领军队深入到苗、侗等族居住的一些村寨，设置了厅，由同知来负责处理当地的民事。广西是壮族聚集区，在当时的一百多位土官中，泗城土知府岑映宸最为霸道，为所欲为，清政府于是用强制的手段让岑映宸交出了敕印，把他迁往浙江进行安置。思明州的土知府黄观珠，由于无力控制辖区内各寨的头人，便主动向清政府请求，将洞郎等五十寨改为流官管理。柳州、思恩、庆远等地的土官也迫于土民要求改土归流的压力，向清政府交出了武器。这样，广西境内的大部分土司也都完成了改土归流。在形势压力下，与云南、贵州、广西接壤的湖南、湖北、四川等省的土司，也纷纷请求交出世袭领地与土司印信，归政中央政府。这样，到雍正九年（1731年），西南地区的土官大部分被改置为中央政府的流官，改土归流的任务基本完成了。清朝政府在这些地区设置府县的同时，又增设了军事机构，并且清查户口，丈量土地，征收赋税。

然而，在改土归流之后，仍然有一部分原来的上层土司不甘心自己职权的丧失，梦想有朝一日仍能恢复土司制度。于是当他们看到一些清军在新设府县的地区，军纪不严，对当地的百姓任意抢掠，而有的新赴任的流官在治理方面又缺乏经验，不擅管理，甚至有的官员利用职权进行贪赃勒索时，便以为复辟的时机已到，开始制造叛乱。于是在雍正十三年（1735年）的春天，居住在贵州古州、台拱地区的苗民上层人士煽动当地的老百姓发动叛乱。雍正皇帝虽然派军队前去镇压，但却没有能够平息。一直到乾隆元年（1736年）乾隆皇帝继位后，任命张广泗为七省经略，才最终将这场叛乱平定。清政府从中吸取了教训，为了巩固已经改土归流地区的统治，下令取消新区的赋税，并按照当地的习俗审理民事诉讼，取得了较好的效果。

雍正年间的改土归流虽然只是在西南少数民族的部分地区实行，但毕竟加强了中央政府对边疆的统治，减轻了当地少数民族人民的负担与灾难，顺应了时代发展的要求，在一定程度上起到了有利于边境少数民族地区社会经济发展的积极作用。

4.盛京三将军（东三省）

清初的东北地区，指南到山海关外，北越过外兴安岭，东到海并包括库页岛在内的广大地区，是满洲兴起的故地。

顺治元年（1644年），顺治皇帝决定把都城由盛京迁往北京。临行之前，他让正黄旗内大臣何洛会担任留守盛京总管，统领八旗兵镇守即将空旷的盛京等处。第二年，又确定了盛京的陪都地位。

顺治三年（1646年），盛京内大臣改为昂邦章京（满语，总管的意思），由叶克书充任。顺治七年（1650年）冬，俄国派遣哥萨克（流散的各族人）兵侵入黑龙江流域，攻占了黑龙江北达斡尔人的城堡雅克萨，以此为据点扩大侵略。两年之后，俄国雅库次克官员公然向清朝提出侵占黑龙江土地的无理要求。这时，清军主力集中在江南作战，于是连年分兵北上进行抗击，并且在多处地方不断击败哥萨克侵略军。顺治十年（1653年），又任命沙尔虎达为昂邦章京，镇守宁古塔地方，用来加强对黑龙江和乌苏里江流域的统治。宁古塔（今宁安）位于牡丹江上游，是一个军事重镇，清政府之前曾在此地设立驻防章京。这样，在东北地区就有了两个昂邦章京驻防。顺治十一年（1654年），清军收复了雅克萨城。到了顺治十七年（1660年），清军基本肃清了入侵的俄国哥萨克军。

康熙元年（1662年），改镇守盛京昂邦章京为镇守辽东等处将军，改镇守宁古塔昂邦章京为镇守宁古塔等处地方将军。又将黑龙江中上游以北的索伦、达斡尔人南迁到嫩江之滨，将黑龙江、乌苏里江和松花江下游的一些居民，迁移到牡丹江和松花江上游，以求安全。俄国侵略军向贝加尔湖以东出兵，侵占了蒙古茂明安部的牧地尼布楚，并在康熙四年（1665年）又一次侵占了雅克萨城，继续侵犯黑龙江流域。同年，清政府又改辽东将军为镇守奉天等处将军，副都统达都为首位奉天将军。

康熙帝亲政后，即面临着抗击俄国侵略，收复雅克萨城的任务。康熙十年（1671年），他在东巡盛京祭祖后，召见宁古塔将军巴海，让他对俄国要特别加以防范。随后，康熙皇帝下令将边地居住的各族人民进行军事编组，用来加强边防。康熙十五年（1676年），宁古塔将军移驻吉林乌拉，而在宁古塔设副都统。

康熙二十年（1681年），清政府平定“三藩”的战争基本结束，使康熙皇帝有精力将巩固统治的重点移向北方。第二年，康熙皇帝亲自来到吉林的松花江，考察形势。又派人前去侦察被俄国侵占的雅克萨城防地形和水陆交通，做收复这一地区的准备工作。康熙二十二年（1683年），康熙皇帝分原宁古塔将军西北辖地，增设镇守黑龙江等处将军，由原宁古塔副都统萨布素担任首位将军，率兵在爱珲驻防，统辖松花江左岸以北直到外兴安岭的广大地区，松花江右岸地区仍归宁古塔将军管辖。这样，东北地区便由黑龙江、宁古塔、奉天三名将军分兵驻防，掌管各自辖区内的军民事务。另外，为了保证军需供应的畅通，清政府又在瑷珲与吉林之间一千三百四十里的道路上，设立了十九个驿站。还派官员到吉林督造战舰，修治盛京与辽河、松花江、黑龙江的水上运输，以便向瑷珲运送粮草军械。

康熙二十四年（1685年）的春天，康熙帝见边防已逐渐稳固，决计出兵反击俄国侵略者，收复雅克萨城。于是他任命彭春为统帅，分水陆两路进攻雅克萨。清军用战舰封锁住江面，然后使用大炮攻城。城中俄军不敌，首领托尔布津出城乞降，发誓不再来雅克萨侵扰。康熙帝下令释放俄军俘虏六百多人回国。随后，清军焚毁雅克萨城堡，撤回瑷珲整休。俄军撤离后，盘踞在尼布楚的俄国统领伊万，又派遣托尔布津率兵返回雅克萨，筑城设防。

康熙二十五年（1686年）初，清军在萨布素、郎谈的率领下，再次围攻雅克萨，守城俄军无法抵挡。在这种形势下，俄国沙皇只好派使臣到北京，要求解雅克萨之围，进行边界谈判。于是，清军主动撤离雅克萨，中俄双方开始谈判前的准备。

康熙二十八年七月八日（1689年8月22日），中俄两国在尼布楚正式开始谈判。两国使团经过十六天的谈判交涉，在清政府作出重大让步的情况下，正式签署了《中俄尼布楚条约》，确定了中俄两国东段边界的走向：以额尔古纳河、石勒喀河、格尔必齐河及外兴安岭为界，黑龙江江以北，外兴安岭以南和乌苏里江以东，包括库页岛在内的广大地区，都归清朝所有。乌苏河以南、外兴安岭以北为待议地区（因为当时清朝还没有平定外蒙古，所以中段的界线无法划定）。俄国由此合法占有了贝加尔湖以东至尼布楚一带的原中国领土。

康熙二十九年（1690年），黑龙江将军驻地从瑷珲移到墨尔根（今嫩江），康熙三十八年（1699年）又移至卜奎（今齐齐哈尔）。

康熙五十一年（1712年），清政府又与朝鲜划定了边界，规定盛京与朝鲜之间，以鸭绿江、图门江为界，并在长白山天池南分水岭上树立石碑，作为标记。

雍正五年（1727年），清朝与俄国签订《中俄布连斯奇界约》和《恰克图条约》，划定了外蒙古与俄国西伯利亚之间的边界：东起额尔古纳河及其支流开拉哩河（今海拉尔河）相交处的阿巴该图，经恰克图（今俄罗斯境内的恰克图及蒙古境内的阿尔丹布拉克），西至唐努乌梁海沙宾达巴哈（一作沙必乃达巴汉，今俄罗斯西萨彦岭）。

乾隆二十二年（1757年），镇守宁古塔等处将军改称镇守吉林乌拉等处地方将军，简称吉林将军。

道光年间，俄国单方面破坏了《中俄尼布楚条约》，悍然出兵，将两国边界最东段乌第河以南一块待议地区占为己有。到了咸丰八年（1858年）第二次鸦片战争期间，俄国又趁机胁迫当时的黑龙江将军奕山签订《中俄瑷珲条约》，强行把黑龙江松花江左岸的大片中国领土割去，仅规定瑷珲（今黑龙江黑河市）对岸精奇里江以南的“江东六十四屯”仍由原住中国人永远居住，归清政府管理，乌苏里江以东至海，则划为中俄共管的地区。对这一不平等的条约，清政府当时虽然拒绝批准，但是在两年后的《中俄北京条约》中，却不得不被迫承认。《中俄北京条约》还进一步将乌苏里及松阿察二河越过兴凯湖到图们江口一线以东原中国领土划归俄国。第二年勘定边界，绘图立碑。光绪十二年（1886年）重勘，增立、改立了多处界碑，清政府又作了不少退让。

光绪二十六年（公元1900年）八国联军侵华，俄国占领东北，用烧杀手段驱赶中国居民，强占了江东六十四屯。

此外，鞑靼海峡东岸的库页岛本来是吉林三姓副都统辖境，但清朝只接受其“纳贡”，从来不加经营，以致在俄国和日本都侵入该岛后还一无所知。道光三十年（1850年）俄国进而宣布库页岛是它的领土。到了中俄两国订立《中俄北京条约》时，清政府竟然置此岛于不顾，实际上等于承认了俄国对该岛的占领。光绪元年（1875年），库页岛完全归入俄国手中。光绪三十一年（1905年）日俄战争后，俄国把北纬50°以南的该岛地区划归了日本。

由于日俄战争后，东北地区的情况变得日益复杂，光绪三十三年（1907年）四月二十日，清政府便将原来的奉天、吉林、黑龙江三将军的统辖地区，改立奉天、吉林、黑龙江三行省，俗称东三省，各设巡抚，又设东三省总督统辖。总督和奉天巡抚驻奉天府（今辽宁沈阳），吉林巡抚驻吉林府（今吉林省吉林市），黑龙江驻龙江府（今黑龙江齐齐哈尔）。三省的各自辖区由于内蒙古哲里木盟一些牧地的的划入，发生了一些变化。

5.伊犁将军（新疆省）

明朝末年，蒙古分为漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古、漠西厄鲁特蒙古三大部。到了清朝初年，漠南蒙古与漠北蒙古先后归附清政府，与清朝建立了朝贡关系，分别被称为内蒙古与外蒙古。

当时占据了阿尔泰山以西的厄鲁特蒙古分为互不统属的四个卫拉特（部）：额尔齐斯河流域的杜尔伯特部、塔尔巴哈台附近的土尔扈特部、乌鲁木齐的和硕特部及伊犁河流域的准噶尔部。

在这四部中，准噶尔部实力最强。康熙十六年（1677年），准噶尔汗噶尔丹统一了四部，占据了新疆北部。然后他又率军向南越过天山，控制了南疆的回部，把天山南北都掌握在自己的手中，形成了一个强大的割据势力。

噶尔丹为了进一步扩展自己的地盘，又带兵向漠北喀尔喀蒙古发动了进攻。占领漠北后，他又在沙俄的支持下继续向漠南进军。康熙二十九年（1690年），噶尔丹以追击喀尔喀为名攻入漠南蒙古，最后到达乌兰布通（今内蒙古赤峰附近）。

噶尔丹这些内犯的军事举动，迫使康熙皇帝决定亲征，先后在康熙二十九年（1690年）与三十五年（1696年），两次率军在乌兰布通及昭莫多大败噶尔丹的军队。康熙三十六年（1697年），康熙皇帝第三次亲征到宁夏指挥追歼噶尔丹。噶尔丹在清军的包围下，走投无路，最后只得服毒自杀。

噶尔丹死后，他的侄子策妄阿拉布坦自立为准噶尔汗，他又起兵扩展地盘，与清政府对抗。雍正五年（1727年），策妄阿拉布坦死，他的儿子噶尔丹策零继位，又不断侵扰哈密、喀尔喀蒙古等地。清军虽多次出兵，但一直没有能够彻底平定。乾隆十年（1745年）噶尔丹策零死后，准噶尔部发生内乱，势力逐渐转落。

清政府在乾隆二十年到二十四年间（1755-1759年），出兵平定了天山北路的准噶尔贵族和天山南路的回部（即维吾尔族聚居地区）大小和卓木的叛乱，统一了天山南北，改西域为新疆，从此结束了长期分裂割据的局面。

清政府在新疆实行军民分治。乾隆二十七年（1762年）正式设立总统伊犁等处的伊犁将军，为统治新疆全境的最高官员，统辖天山南北准噶尔部与回部各新疆地方驻防官兵的军政与戍务。位于天山西段伊犁河北岸的伊犁惠远城（今霍城南），成为伊犁将军的首府。另外，还在伊犁、塔尔巴哈台（今新疆塔城）、喀什噶尔（今新疆喀什市）三地设立参赞大臣，乌鲁木齐设都统，哈密等七处设办事大臣，库尔喀喇乌苏等五处设领队大臣，都归伊犁将军所属，以便进行有效的管辖。这是清政府在新疆所实行的军治。

清政府对新疆各族人民所实行的民治，因其传统的不同，而采用了不同的办法。天山北路，在巴里坤设立镇西府，在乌鲁木齐设立迪化直隶州，隶属于甘肃省。在天山南路，对回部依旧实行原有的伯克制度，但是废除了伯克的世袭。伯克就是官员的意思，最高的称阿奇木伯克，其下有伊什罕伯克（管赞理回务）、噶杂拉齐伯克（管田亩粮赋）、商伯克（管征收税赋）等多种不同称号的伯克。乾隆三十六年（1771年），生活在俄国伏尔加河流域的蒙古土尔扈特部牧民还牧伊犁，清政府又根据他们的具体情况，仿照内、外蒙古的制度，在他们的居住区实行扎萨克（蒙古各旗的长官）制，进行管理。

清伊犁地图

清朝正式设立伊犁将军后，为了加强巩固新疆的统治，又实行移民实边的政策，先后从内地与南疆迁移了大批兵民到伊犁地区屯田游牧。主要有以下的几次迁移行动：

从张家口外迁一千八百名察哈尔眷兵（可携带家属的驻防兵）到伊犁西北博罗塔拉河及赛里木湖一带驻防游牧；从黑龙江迁一千名索伦达斡尔眷兵到伊犁的西奎屯、萨玛尔、霍尔果斯等河一带驻防；从热河（今河北承德）迁五百名达什达瓦厄鲁特眷兵到伊犁西南的察林、特克斯河一带驻防游牧；从盛京（今辽宁沈阳）迁一千名锡伯眷兵到伊犁河南察布察尔一带驻防；从西安热河等处迁六千五百名满洲眷兵到伊犁河北巴彦岱一带驻防；从陕西、甘肃迁三千名绿营眷兵到塔勒奇、乌哈尔里克、察罕乌苏一带驻防屯田；从南疆各城迁六千维族农民到固尔扎和海弩克一带居住屯田。

经过以上的迁徙，在伊犁河南北出现了许多村庄，放牧的毡帐也到处可见，从而使这一地区的农业与畜牧业得到了很大的发展。

从乾隆二十六年到四十五年（1761-1780年）近二十年的时间里，清政府又以惠远城为中心，建立了绥定城（今霍城县）、塔勒奇城（今霍城塔尔基）、瞻德城（今霍城县清水河子）、广仁城（今霍城县芦草沟）、拱宸城（今霍城县霍城）、惠宁城（今伊宁县巴彦岱）、熙春城（今伊宁市西北）、宁远城（今伊宁市）等八个卫星城，在每个卫星城也都设置官员，驻扎军队，与惠远城一起统称为伊犁九城。

到了19世纪中叶，俄国趁新疆发生内乱之机侵入了新疆。咸丰元年（1851年），俄国取得在伊犁、塔城通商设领事的特权。咸丰十年（1860年），清政府与俄国签订的《中俄北京条约》规定，新疆境内的中俄西界，“自沙宾达巴哈起，至斋桑淖尔，又西南至特穆尔图淖尔，又南至浩罕为界”，这样就将原来属于清政府的自巴勒喀什（巴尔喀什）湖东南至特穆尔图淖尔之间的土地划归了俄国。同治三年（1864年），俄国通过《中俄勘分西北界约记》（即《塔城条约》）割占了巴尔喀什以东以南的广大领土。伊犁、塔城人民深受沙俄侵略之害。同治九年（1870年），俄国将他们单方面确定的边界强加给中国，清朝官员只得在俄方界碑的左侧另立中方的界碑。但是这一边界刚刚划定，俄国又趁侵入新疆天山南北广大地区的中亚浩罕汗国（在今乌兹别克斯坦境内）军事头目阿古柏建立“哲德沙尔国”（意即七城国）之机，在同治十年（1871年）占据了伊犁。

光绪三年（1877年），清政府派陕甘总督左宗棠为钦差大臣，督办新疆军务。于是左宗棠出兵新疆，平定了阿古柏的叛乱，收复了除伊犁之外的整个新疆地区。随后左宗棠要求俄国退出伊犁，但遭到俄国的拒绝。光绪七年（1881年），在俄国的压力下，两国签订了《中俄伊犁条约》，依据这个不平等条约，虽然俄国归还了所侵占的伊犁，但清政府却不得不割给俄国霍尔果斯河以西的领土，并开放新疆全境。自此，新疆的统治中心从伊犁东移。

左宗棠在出兵收复新疆之前，就曾提出在新疆设省，实行与内地一样的行政管理的主张。在伊犁收回后，已调任两江总督的左宗棠还特地提交了一个《新疆行省急宜议设、关外防军难以遂裁折》，强调新疆建省的重要性。清政府采纳了左宗棠关于在新疆设省的奏议，于光绪九年（1883年）设立新疆省。不久，便裁掉此前所设立的驻防大臣、扎萨克和阿奇木伯克，改设府、厅、州、县，分为四道，六府，二直隶州、八直隶厅、一州、二十一县。新疆巡抚驻迪化府（今新疆乌鲁木齐），仍设伊犁将军驻惠远城。民国二年（1913年），伊犁才并入新疆。

新疆省的建立，是历史发展的必然趋势，它统一了西陲边疆与内地的行政建制，取消了对人民迁徙的限制，对维护祖国统一，加强西北边防，使内地与新疆在政治、经济、文化方面的联系更加密切，促进新疆经济与文化的发展方面，都具有积极的作用。

6.西藏、青海办事大臣及其辖区

（1）西藏办事大臣及其辖区

清朝取代明朝以后，对西藏地区的治理更加严密，使中央政府在西藏地区行使主权管辖的施政进一步制度化、法律化。清朝初期，顺治皇帝几次邀请达赖五世进京。顺治九年（1652年），达赖到北京觐见，受到了顺治皇帝的隆重款待，考虑到达赖在京期间的居住问题，顺治特意让人修建了一座规模宏大的黄寺；第二年，顺治皇帝颁赐金册、金印，册封达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，从此正式确定了达赖喇嘛的封号及其在西藏的政教地位。康熙五十二年（1713年），康熙皇帝又册封驻在日喀则的五世班禅罗桑益西为“班禅额尔德尼”，正式确定了班禅喇嘛的名号。至此，西藏政教合一的统治体制得到了清朝的正式承认，同时，也确立了清朝在西藏的统治地位。

早在明朝末年，蒙古顾实汗的力量就已进入到了西藏，因此在五世达赖喇嘛去世后，西藏便处于顾实汗的孙子拉藏汗与摄政第巴（行政官）桑结嘉措的联合执政时期。在此期间，围绕真假六世达赖喇嘛（即第巴所立仓央嘉措和拉藏汗所立意希嘉措）之争，西藏统治集团内部出现了严重的分歧，使西藏政局动荡不安。康熙四十四年（1705年），桑吉本想将拉藏汗毒死，并将蒙古在西藏的势力赶走，不想事情败露，反被拉藏汗打败杀死。到了康熙五十六年（1717年），桑吉的下属与新疆的准噶尔部勾结，杀死拉藏汗，使西藏陷入一片混乱之中。康熙皇帝为了维护祖国的统一，安定西藏的局势，命令皇十四子胤禵为抚远大将军，坐镇西宁，调拨大军从云南、四川、青海三路入藏。康熙五十九年（1720年），清军将准噶尔兵逐出了西藏。在清军胜利进藏的同时，清政府将驻于西宁塔尔寺的噶桑嘉措正式册封为六世达赖喇嘛，然后，康熙皇帝让都统延信率兵从青海的西宁护送六世达赖入藏“坐床”，封拉藏汗的部属康济鼐为贝勒，负责前藏政务，颇罗鼐为台吉，管理后藏事宜。

雍正四年（1726年），清政府划分西藏和四川、云南的地界，将昌都、洛隆宗、桑昂曲宗等地划给西藏，将中甸、阿墩子（德钦）、维西划归云南，而巴塘、里塘、康定、德格等地仍属四川。四川、云南、西藏三方随后又派官员会勘了地界，在金沙江以西的宁静山山头竖立了界碑，确定了云南、四川藏区与西藏的地理分界。

雍正五年（1727年），西藏发生叛乱，康济鼐被叛军所杀。在叛军被平定之后，清政府封颇罗鼐为郡王，负责全藏政务。清朝还从这一年开始，设立驻藏大臣办事衙门，派遣驻藏大臣、帮办大臣各一名，前者驻拉萨，后者驻日喀则，代表中央政府监督西藏地方行政。

颇罗鼐死后，他的儿子珠尔默特那木札勒继承郡王爵位，随后发动叛乱，想要割据西藏，但被达赖和西藏地方政府平定。有了这次的教训，清政府决定改革原有的西藏行政体制，在乾隆十五年（1750年），废除了郡王、贝勒掌权的制度，规定了由驻藏大臣（直接管辖藏北三十九族和达木蒙古地区）与达赖共同裁处西藏事务的体制。下设“噶厦”作为西藏的地方政府，由四个地位平等的噶布伦组成，在驻藏大臣与达赖的领导下，分别管理西藏的卫（前藏）、藏（后藏）、喀木（康）、阿里等四区的政务。此外，清政府还派遣军队长期驻扎在西藏，用来加强对西藏的统治。

六世班禅死后，他的哥哥仲巴胡图克图与弟弟舍玛尔巴之间因分财产不均而发生矛盾，舍玛尔巴勾结尼泊尔的廓尔喀入侵西藏。乾隆皇帝再一次派兵入藏，赶走了侵扰西藏的廓尔喀军。为了巩固对西藏的统治，清政府在乾隆五十八年（1793年）颁布了《钦定藏内善后章程》二十九条，明确规定驻藏大臣的地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，达赖与班禅及其他大活佛转世，要在驻藏大臣的监督下通过“金瓶掣签”（将最后的几位候选人名字放在一个金瓶中抽签决定）确定，此外还就边界军事防务、对外交涉、财政税收以及寺院的供养和管理等作了规定。这是清朝中央政府全面加强对西藏地方统治的重大措施。从此，驻藏大臣的政治权力更加巩固，达赖喇嘛和班禅额尔德尼平等的宗教地位和政治地位进一步确立。此后一百多年，这一章程所确定的基本原则一直是西藏地方行政体制和法规的蓝本。

道光二十年（1840年），与西藏阿里西部接壤的克什米尔侵入阿里区内的拉达克，占领了这一地方。道光二十六年（1846年），英国将克什米尔吞并，拉达克随即被并入了英属克什米尔。

光绪十六年（1890年），清政府被迫与英国签订《藏印条约》，划定西藏与哲孟雄（锡金）的边界，西藏春丕以南等地被划归哲孟雄，并规定哲孟雄归英国保护。

（2）青海办事大臣及其辖区

清朝初年，漠西厄鲁特蒙古的和硕特部，在准噶尔部的逼迫下，由新疆迁到了青海北部。随后，和硕特部即接受了清政府的封号。康熙年间，清政府平定噶尔丹叛乱，噶尔丹的侄子策妄阿拉布坦趁机兼并了青海的和硕特部，并鼓动和硕特部亲王罗卜藏丹津在雍正元年（1723年）举兵反清，发动叛乱。

雍正元年十月，叛军首先在西宁府周围的一些地方发动进攻。与此同时，西宁附近喇嘛寺院的僧人，在罗卜藏丹津煽惑之下，亦多起而叛乱。

针对当时叛乱的形势，清政府立即命令川陕总督年羹尧为抚远大将军，征调四川陕西的军兵，进驻西宁；同时，又命四川提督岳钟琪为奋威将军，襄赞军务。清军为防止叛军内犯和入藏，在多处部署了兵力。之后，清军分路进攻西宁周边各处叛军，罗卜藏丹津被迫率军西逃，叛乱很快就被平定了。

罗卜藏丹津叛乱被平定后，清政府采取年羹尧的建议，实行了一系列善后措施。先是在雍正三年（1725年）对青海地区的行政建置实行了改革：改西宁卫为西宁府，下设两县（西宁县、碾伯县）、一卫（大通卫），命令副都统达鼐为首任“办理青海蒙古番子事务大臣”（简称青海办事大臣，又称西宁办事大臣），管理青海蒙古各旗和藏族部落政务。然后在雍正六年（1728年），仿内蒙古札萨克制，将青海北部的蒙古部族，编为五部二十九旗，即和硕特部（和西前旗、和北前旗、和东上旗、和南右中旗等二十一旗）、土尔扈特部（土南前旗、土南后旗、土西旗及土南中旗等四旗）、绰罗斯部（绰北中旗、绰南右头旗二旗）、辉特部辉特南旗和喀尔喀部喀尔喀南右旗。又在青海南部设立玉树等四十土司。从此，青海地区完全置于中央政府的直接统治之下。

7.乌里雅苏台将军

清政府在雍正十一年（1733年）设立定边左副将军（即乌里雅苏台将军），统辖漠北喀尔喀蒙古四部及科布多（今吉尔格朗图）、唐努乌梁海地方，驻乌里雅苏台（今扎布哈朗特），通称外蒙古。

在蒙古族游牧地区，清政府采取随俗而治的方法，仿照满族的八旗制度并加以改造后，实行盟旗制度。旗的长官称为札萨克，掌管一旗之内的军政与民政等事务。数旗合在一起，组成一盟。盟的长官称为盟长，设正副二人，负责主持各旗的会盟事务，并且代表皇帝监督各旗。

喀尔喀四部为北路土谢图汗部二十旗、东路车臣汗部二十三旗、西路扎萨克图汗部十九旗及中路三音诺颜部二十四旗；科布多设置参赞大臣，管厄鲁特、乌梁海十七旗；唐努乌梁海在喀尔喀蒙古西北部，分为五旗（库苏古尔乌梁海旗、托锦乌梁海旗、萨拉吉克乌梁海旗、唐努乌梁海旗和克穆齐克乌梁海旗）和四十六佐领，分别隶属于乌里雅苏台将军、扎萨克图汗部及三音诺颜部。

在第二次鸦片战争后的同治三年（1864年），俄国通过与清政府签订的《中俄勘分西北界约记》，割去了唐努乌梁海西北十佐领及科布多所属阿尔泰淖尔乌梁海二旗。之后在同治八年（1869年）签订的《科布多界约》和《乌里雅苏台界约》两个界约，进一步完善了俄国对这些地区的侵占。光绪九年（1883年）又勘改科布多边界，按《中俄北京条约》划定了两国边界。

光绪三十二年（1906年），清政府设阿尔泰办事大臣，驻承化寺，分管科布多西南部阿尔泰乌梁海、新土尔扈特、新和硕特三部地区。

1911年，唐努乌梁海中部二十七佐领为俄国强占，东部九佐领为当时宣布“独立”的喀尔喀封建领主占领。

8.漠南蒙古二区

漠南蒙古包括内蒙古与套西蒙古二区。在清军入关之前，内蒙古即已归附清朝，范围包括东起科尔沁、西到鄂尔多斯的地区，一共有二十四部四十九旗。其中科尔沁、郭尔罗斯、杜尔伯特、扎赉特等四部十旗合为哲里木盟，喀喇沁、土默特等二部五旗合为卓索图盟，扎鲁特、巴林、阿鲁科尔沁、克什克腾、翁牛特、喀尔喀、奈曼、敖汉等八部十一旗合为昭乌达盟，乌珠穆沁、浩齐特、阿巴哈纳尔、阿巴噶、苏尼特等五部十旗合为锡林郭勒盟，喀尔喀、茂明安、乌喇特部落等四部六旗合为乌兰察布盟，鄂尔多斯一部七旗为伊克昭盟。这六个盟直属于清朝中央政府的理藩院。各旗设扎萨克，管理全旗的政务。还设置有热河都统，驻防直隶承德府。

在上述六盟之外，又有归化城土默特，由山西绥远城将军统辖。在宣府、大同边外，还有察哈尔八旗，各设总管，隶属于察哈尔都统，驻直隶张家口。

在河套西部的阿拉善厄鲁特旗和额济纳土尔扈特旗，合称为套西二旗，游牧于河套贺兰山以西，各自为部，不设盟（参见《清乌里雅苏台将军辖区、内蒙古与套西蒙古示意图》）。

9.台湾省

我们在前面已经提到，在元朝时就曾设置澎湖巡检司，负责台湾与澎湖列岛一带的海防与治安。但是到了明朝初年，由于海上倭寇的猖獗，明政府撤销了澎湖巡检司这一机构，并将澎湖列岛的居民撤往大陆。明朝政府的这一做法，不但没有起到遏制倭寇的目的，反而让澎湖列岛逐渐成为了倭寇的据点。

在明朝时，台湾岛与大陆的联系已经十分密切，当时有不少大陆人渡海来到台湾岛居住。明朝虽然没有在岛上设立行政机构，但明军在追剿“海寇”时曾多次进入台湾，并把台湾及其附近海面列为军事防御区域。天启二年（1622年），荷兰人第二次被明朝军队从澎湖驱逐之后，便转向台湾，侵占了台南一带。天启六年（1626年），西班牙人也步荷兰人的后尘，占据了台北一带。明朝末年，荷兰人趁在台湾中部的北港一带建有政权的郑芝龙（郑成功之父）将活动从台湾转向大陆之机，独占了台湾岛。

清顺治十八年（1661年），郑成功因为在大陆抗清不利，决定改以台湾为基地，因此他从厦门出兵，前去攻打台湾。第二年初，荷兰侵略者投降，退出了台湾岛。随后，郑成功和他的儿子郑经在台湾和澎湖设立了三个安抚司和下属的府、州，建立了奉南明永历为正朔的郑氏政权。

在清初的朝廷官员中，对台湾郑氏政权一直存在着安抚与剿平的两种主张，并且以前一种主张占主导地位。到了康熙初年，随着平定“三藩”（指平西王吴三桂，平南王尚可喜及其子之信，靖南王耿仲明及其子继茂、孙精忠）战争的节节胜利，康熙对台湾郑氏政权的宽大态度发生了很大的变化。

康熙二十年（1681年），郑经在台湾病故，郑氏集团内部为了争夺权位，引发了一场内讧。不久之后，清军也正好将“三藩”全部平定。这两件事情都促使康熙决定派兵夺取台湾。康熙二十二年（1683年），清朝军队在施琅的率领下攻占台湾，郑成功之孙郑克塽投降。

郑氏政权投降之后，对如何处置台湾的问题，又出现了两种不同的意见。一种意见认为，台湾孤悬海外，对于清政府来说不免显得鞭长莫及，如果派兵前去镇守，还会造成钱粮方面的不少浪费，不如索性放弃台湾岛，把岛上的居民迁回大陆。甚至有人荒唐地提出，把台湾转让给荷兰。另一种意见则是以施琅等人为代表，他们坚决反对弃守台湾，认为台湾虽然是一座孤岛，但是它的战略地位十分重要，关系到福建、广东、江苏及浙江四省的安危。如果放弃台湾，必将酿成大害。因此，只有守住台湾，才能永固边防。康熙认为施琅等人的意见很有道理，于是采纳了他们的建议，决定设置驻守，把台湾重新纳入中央政府的统管之下。康熙二十三年（1684年），清朝在台湾岛设府，治所设在今台南市，隶属于福建省。从此，长期由当地人民自治的台湾岛，出现了大陆政权设置的正式行政区划。

19世纪中叶，日本向外侵略的扩张野心日益显露，开始将手臂伸向台湾。然而对于日本来说，要实现侵占台湾，第一步则需要先将台湾岛以北的琉球吞并。于是在同治十一年（1872年），日本便迫使早与中国有宗属关系的琉球国王接受“藩王“的封号。在接下来的一年里，日本利用同治十年（1871年）琉球船民几十人因船失事漂流到台湾琅硚地方遇难一事，派官员到北京，向清政府总理衙门提出交涉。同治十三年（1874年），日本在长崎设立了侵台的军事基地，决定向台湾进兵，第二年，日本出动陆、海军三千多人，悍然发动了对台湾的进攻，从琅硚登上了台湾岛。当地高山族人民面对日本侵略军，进行了英勇的抗击，先后打死打伤日军五六百人，迫使日军退踞龟山。

清政府在得知日军侵台的消息后，一面向日本政府提出严正抗议，一面派遣福建船政大臣沈葆桢为钦差大臣，带领轮船、兵弁，以巡阅为名前往台湾察看，并命福建布政使潘霨帮同办理。日军在高山族人民的抗击下，伤亡已经不小，现在看到清军的增援部队又来到台湾，知道要想以武力霸占台湾已很难实现。于是，日本改变了策略，转而进行外交讹诈。在英、美驻华公使的帮助下，日本终于迫使清政府订立了中日《台事专约》（又称《北京专约》）三款，规定中国向日本赔款五十万两，作为日本从台湾撤军的条件；承认台湾高山族人民“曾将日本国属民等妄为加害”，日军侵台是“保民义举”。后来日本以此为依据，硬说中国已承认琉球为日本的属国，在光绪五年（1879年）正式吞并琉球，废除其国王，将琉球改为冲绳县。

光绪十一年（1885年），为加强对台湾的控制，清政府又分福建台湾府建立台湾省，随后分建台湾、台北、台南三府，台东一直隶州，三厅，十一县。台湾巡抚驻台北府。光绪二十一年（1895年），清政府在甲午战争失败后，被迫与日本签订了不平等的《马关条约》，台湾省被割让给了日本，沦为了日本的殖民地。直到1945年第二次世界大战结束后，台湾才被归还给中国。