六合一统：秦汉时期的疆域与政区



战国末年，秦国逐渐强大，秦王嬴政在公元前230年，派大将内史腾灭掉了韩国，开始了统一六国的进程。公元前228年，秦军又攻下邯郸，俘虏了赵王，赵公子保逃往代（今河北蔚县东北）。又过了两年，秦兵夺取了燕地，燕王东迁到辽东。之后，秦军又挥师向南，在公元前225年灭掉魏国；两年之后又俘获了楚王，占领江南。公元前222年，又将燕国在辽东及赵国在代的势力灭掉，分别俘虏了燕王与代王。至公元前221年，秦国灭掉最后一个强大的对手齐国，统一了全国，建立了中国历史上第一个统一的王朝——秦。

1.从“三十六郡”到“四十八郡”

在《史记·秦始皇本纪》中，司马迁记载了如下一段场景：公元前221年，刚刚完成统一大业的秦王嬴政在都城咸阳（今陕西咸阳东北）召集群臣，举行了一个具有重要意义的御前会议。在这次会议上主要讨论了两件大事：其一是商议帝号，其二是订立制度。有关第一件事，司马迁写道：

秦王初并天下，令丞相、御史曰：“……寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世。其议帝号。”丞相（王）绾、御史大夫（冯）劫、廷尉（李）斯等皆曰：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’。命为‘制’,令为‘诏’,天子自称曰‘朕’。”王曰：“去‘泰’,著‘皇’,采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。他如议。”制曰：“可。”追尊庄襄王为太上皇。制曰：“朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谧。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉。自今已来，除谥法。朕为始皇帝。后世以计数，二世三世至于万世，传之无穷。”

从上面这段文字中，我们可以知道，秦王嬴政在经过多年的征战，如今将齐、楚、燕、韩、赵、魏等六国全部平定，四海归为一统之后，觉得自己功高盖世，认为如果再用与原六国国君一样的名号来称呼他，是不足以显示他的丰功伟绩，也无法使他流芳百世的。于是他在群臣建议的基础上，自定为“始皇帝”。群臣对此也都表示同意，并无异议。

至于要讨论的第二件事情，则没有如此顺利，非但如此，还引发了一场不小的争论。以丞相王绾为代表的一批大臣，率先向秦始皇建议道：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”他们的意思就是说：“现在秦刚刚统一了六国，原六国之地，如燕、齐、楚等，地处较远，如果不分封新的诸侯王，恐怕无法镇抚这些地区，所以请求立诸皇子为王，希望圣上能够批准。”秦始皇于是将王绾等人有关分封的这一建议提交给与会的诸位大臣讨论。结果几乎所有的大臣都认为这个办法非常好，应该实行。不过，唯有廷尉李斯对此不以为然，他辩论道：

周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。

李斯这段话的意思是：“当初周文王与周武王分封了很多的同姓子弟为诸侯王，但是后来这些诸侯王彼此之间的关系渐渐疏远，互相攻击，视同仇人，周天子对此也不能禁止。现在四海之内，仰仗陛下的神灵而得以一统，成为了郡县之地。用国家的赋税重重赏赐给诸位王子与功臣，就已经足够了。改行郡县制，天下没有不同的意见，就说明这一制度是有利于国家安定的措施，所以说分封诸侯是不适当的做法。”在听了李斯这番话后，秦始皇最后说道：

天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉。廷尉议是。

秦始皇认为，天下的人们之所以会苦于连年的战争，就是因为有诸侯王的存在。现在我们仰赖祖辈，使天下刚刚平定下来，却又要分封诸侯国，这不就是在制造战争吗？在这种情况下，却还要寻求安宁，岂不是一件非常难的事情吗？因此，他认为廷尉李斯实行郡县制的建议很对，应该采纳。

于是秦始皇不立尺土之封，将郡县制推行天下，把全国分成三十六个郡，每郡设置郡守、郡尉、监御史等官职。这些郡的官员，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更换。郡守是一郡的行政长官，权力很大，除了所辖各县的长官由中央任命外，一郡的属吏都由郡守从本郡人士当中选拔。在治郡方略方面，郡守可以施展自己的才能，朝廷对此不加干预。郡尉典武职甲卒，不是郡守的属官，而是直接领受朝廷的命令。监御史负责监察郡治，又叫郡监，隶属于御史中丞，是中央监临地方的官员。因此，监御史、郡守、郡尉虽然在职务上相互联系，却不相隶属。郡之下再辖县，每个县依据大小，设置不同名称的长官，大县称令，小县称长。

此后，大约在秦始皇二十九年（公元前218年），秦军向南越过南岭，开始了对南越人的征服。几年之后，秦军再次从水路，沿史禄率人开凿的沟通湘江与漓江的运河——灵渠，到达岭南，占领了五岭以南的南越地（今广东、广西及越南东北部），然后设立了南海、桂林及象郡等三郡。

秦始皇三十二年（公元前215年），大将蒙恬又率领三十万大军北上，将活动在河套一带的匈奴人赶走，收复了战国时期赵国的地盘。次年，秦便在阴山以南、黄河以东的区域内设置了九原郡，统辖在这一区域内新建的三十四个县（一说四十四个县）。另外，为了加强秦朝北部的边防，秦始皇又征募劳力将战国时期秦国、赵国和燕国各自筑造的长城连接起来，加以补建修缮，最后建成了一条西起临洮（今甘肃岷县），沿黄河、阴山，东至辽东（今朝鲜平壤西北海滨）的万里长城。

在西南地区，秦以成都平原为基地，向西、北两个方向扩展，一直到了今天的大渡河以北与岷江的上游，占领了邛（今四川荥经县东一带）、笮（今四川峨边县东一带）、冉（今四川松潘县一带）、駹（今四川茂汶县北一带）等部族的地区。

这样，秦朝便形成了北起河套、阴山山脉和辽河下游地区，南到今天的越南东北部与广东大陆，西自陇山、川西高原和云贵高原，东迄朝鲜半岛北部的广大疆域。

此后，秦又陆续从已设置的郡中分出一些新郡，这样，到了秦代末年，依据已知的各类文献记载的秦郡共有四十八个，统辖一千个左右的县级政区。另外需要说明的是，在被征服的少数民族政权区域内，秦并未置县，而是设立了与县同级的道来进行管理。

当时秦郡的划分，基本上是以山川为界，郡的辖区范围与自然地理区域颇为吻合，这主要表现在以下几个方面：首先，每个秦郡大体即是按照一个地理单元来划分的，例如首都所在的内史，占据了当时最为富庶的关中盆地，或者说是渭河冲积平原，而汉中郡的范围与汉中盆地大体相当，南阳郡的辖区也即相当于南阳盆地；其次，如果自然区域的范围比较大，就分设为两郡，如云中与九原两郡共同管辖河套冲积平原，巴郡和蜀郡一起统辖四川盆地，都是很好的例证；再次，每郡大多以一个肥沃的盆地或平原为核心，然后推广到四周的高原或山地，北地、上郡、上党、太原、河东、代郡、雁门等郡都是属于这种情况。

秦郡之所以会如此划分，是与当时以农业为主的经济密切相关的，每郡只有保证有相当的耕种土地，才能使农业生产具备一定的坚实基础。在此基础之上，行政管理也才能发挥效用。

秦朝郡县制的全面实行，标志着中央集权制国家的形成，中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。后世对秦始皇的这一做法，大多盛赞不已，将“罢侯置守”、“废封建立郡县”列为中国历史上发生的几件最重要的大事。虽然秦代并未像秦始皇当初所想象的那样建成万世一统的大帝国，而在陈胜、吴广为首掀起的农民起义中，结束了其十五年的统治，但秦代所形成的专制主义中央集权制度，及其所确立的以郡县制为表现形式的行政区划制度，却并未就此夭折，而是为后世历代所遵奉，持续了两千余年的时间。

2.西汉的分封

秦代虽然确立了郡县制这一在当时具有进步意义的制度，但由于当权者的残暴统治，郡县制的优越性尚未得以体现，便爆发了各地人民的反抗。公元前209年，陈胜、吴广在大泽乡（今安徽宿县东南）带领戍卒九百人，揭竿而起，率先反对秦王朝的统治，各地的农民纷纷响应，原战国时期的六国贵族，也在此时加入到了推翻秦朝的队伍之中。

在反秦的大军当中，逐渐形成了以项羽、刘邦为首的两支起义军。项羽是楚国贵族之后，从其叔父项梁在吴（今江苏苏州）起兵反秦，项梁战死之后，项羽成为起义军的统帅，并在巨鹿（今河北平乡西南）之战中，大败秦将章邯，摧毁了秦军的主力。刘邦本为沛县（今江苏沛县）的一个小亭长，他在沛县起兵后，最初属项梁麾下，后与项羽领导的起义军一同成为反秦的主要力量。

公元前206年，刘邦率军攻占了秦都咸阳，推翻了秦王朝的统治。随后项羽的大军也进入了咸阳，他自封为西楚霸王，又分封了十八个诸侯国，刘邦是其中的汉王，占有巴蜀与汉中地区。不久，刘邦与项羽两人便展开了长达三年多的“楚汉战争”。在公元前202年，项羽被刘邦的大军围困在垓下，兵败自刎而亡。同年，刘邦继帝位，建立了汉王朝，史称西汉。

（1）汉初异姓王的分封

汉朝建立伊始，汉高祖刘邦便分封了七个异姓功臣为诸侯王。这七位异姓诸侯王早就拥兵自据，与其说是分封，倒不如说是刘邦对他们割据事实的承认。下面我们就依次来看看这七个异姓王的具体情况：

燕王臧荼，原本是项羽所封，因其地处东北，远离都城，刘邦无力直接控制，于是待他归汉后，只得继续封其为燕王。

韩王信是战国韩襄王的孙子，一直跟随刘邦南征北战，立过不少战功，所以等他夺取韩地后，刘邦封他为韩王。

赵王张耳，原被项羽分封为常山王，后投奔刘邦，他与韩信一同攻下赵地后，被封为赵王。

楚王韩信，在刘邦与项羽的作战中，声名显赫，功绩卓著。他先让刘邦封他为假齐王，刘邦本不愿意，但当时迫于形势，便采纳谋士张良之策，不得已而封他为真齐王。后由于刘邦觉得韩信势力太大，在击败项羽后，以其是楚人熟悉当地习俗为由，将其改封为楚王。

淮南王英布，本在项羽手下领兵作战，被封为九江王。后刘邦派人将其说服，改投刘邦，被封为淮南王，让他与项羽作战，收复原来的封地。

梁王彭越，在秦末聚众起兵。楚汉战争时，率兵三万多人归顺刘邦，数次攻占梁地，断项羽粮道。为了换取他出兵会师，刘邦许诺打败项羽后，将睢阳以北到谷城之间的土地封给他。项羽兵败后，彭越便被刘邦封为梁王。

长沙王吴芮，原为秦朝的番阳（今江西波阳东北）县令，秦末率领越人起兵，跟随项羽入关，被封为衡山王。项羽败亡后，他拥戴刘邦称帝，被改封为长沙王。

上述七个诸侯王国的封地，不仅占据了当时汉朝整个疆域的一半，而且还是位于汉疆东部最富庶的地区。相比之下，此时由高祖刘邦所亲自统辖的汉郡却只有十五个，出现了诸侯王国与汉郡并存的局面（参见《汉高帝五年七异姓诸侯王国示意图》）。

如此的政治地理格局，当然会使刘邦心中产生不快，分封这些异姓王本来就不是他所愿意做的事情，又加上这些诸侯王手中握有重兵，不听中央政权的调遣，实际上对刘邦的统治已构成很大的威胁，因此从分封的那一天起，他便开始考虑用什么样的办法将这些异姓王一一铲除，以消心头之患。

于是在随后的几年时间里，刘邦千方百计地寻找借口，分别以“谋反”的罪名，将长沙王之外的其他六个异姓诸侯王逐一废除。长沙王吴芮及其后人之所以能够在这场清除异姓王的过程中得以幸免，很大的原因是因为长沙国地处汉朝南境，人口稀少，吴芮及其后人又一向小心谨慎，绝不让皇帝感到他们已对汉朝构成了威胁。因此，长沙国一直延续至文帝初年，才由于吴氏无人承继王位而除国。从此，刘邦下令说：“非刘氏而王者，天下共击之。”就是说，如果今后再有不是姓刘的人当了诸侯王，天下的人应当联合起来一起消灭他。

汉高帝五年七异姓诸侯王国示意图

（2）同姓诸侯王国的设立

汉朝在基本扫除来自异姓诸侯王的威胁后，并没有停止分封举动，而是自刘邦始，又展开了分封同姓诸侯王的进程。之所以会出现这种情况，大体有两个方面的原因：其一，刘邦认为秦朝短祚，仅经二世便迅速而亡的一个重要原因便是没有分封同姓诸侯王国，这样，一旦境内出现反叛，就不会有人出来拱卫中央政权。刘邦自然不愿重蹈秦王朝短命的覆辙，于是便着手分封同姓诸侯王，以便有足够的力量屏藩中央。另外，已分封异姓诸侯王对刘邦的讨价还价，关键时刻不服从调遣，也是促使他加快分封同姓诸侯王步伐的原因。其二，由于秦朝推行郡县制的时间很短，人们对这一制度还缺乏足够的认识，以致不少人误将秦朝出现的残暴统治与郡县制的实行联系起来，认为两者之间存在着因果联系。另有一些人，虽然不反对推行郡县制，但同时又认为分封制也不错，同样有存在的必要，两种制度可以同时实行。这些看法都会或多或少地影响到刘邦，于是他虽然清除异姓诸侯王，但并不废弃分封制。

不过，刘邦分封的同姓诸侯王国又与西周时期的诸侯国不同，他采用的是分封制与郡县制的混合体形式。在这些同姓诸侯王国之下，依然领有郡县，这些属于诸侯王国的郡被叫做支郡，虽然名义上还是属于中央政权的，但实际上已在诸侯王的直接管辖之下了。另外，在这些诸侯王国中，官员的设置也与汉郡有所不同。在官员的设立上，诸侯王国与汉廷相同。汉中央政府为其设置辅佐诸侯王的太傅与统领众官的丞相，至于御史大夫以下诸卿，则是由诸侯王自己任命。

除了诸侯王以外，刘邦还分封了一百多位功臣为列侯，建立侯国，其地位与县相当，但直接隶属中央。汉初所实行的行政区划，可以用下图直观地表示出来：

到刘邦临终前的高帝十二年（公元前195年），同姓诸侯王替代异姓王的工作基本完成，其时，刘邦的同姓子弟为诸侯王的有九个，此外只有一个异姓的长沙王。这些同姓诸侯王国分布在太行山以东，大的诸侯王国统有六七个支郡，小的也有三四个，它们与长沙国在地域上连成一片，总封域占到当时汉朝整个疆域的一半以上；而汉中央政权直接控制的仅有十五个郡，大体相当于今天的陕西、山西南部、河南北部与中西部、湖北与四川的大部、黄河以东以南的宁夏与甘肃，从面积上说，比高帝五年异姓诸侯王国存在时的汉郡领域还小（参见《高帝十二年十王国示意图》）。

（3）从文帝“众建诸侯”到武帝颁布“推恩”令

然而，诸侯王国的存在与中央政权之间不可避免地会产生矛盾。诸侯王可以任命所辖支郡的郡太守以下的官员，征收赋税徭役。此外，他们还利用控制盐、铁等资源，减免百姓赋税，与朝廷争夺民户。平日，他们还豢养了不少宾客，帮他们出谋划策，通过各种方法与汉廷分庭抗礼。

同姓诸侯王的这些特权与举动，使得中央政权不得不采取措施，限制与打击他们势力的增长。刘邦死后，吕后执政，她采用分封外戚为王的方法，试图抑制同姓诸侯王的发展。她废梁、赵，割齐、楚，先后设立了八个与吕氏有关的诸侯国。这种做法自然引起了刘姓宗室的不满，因此，在吕后死后，同姓诸侯王便与朝中大臣联手，除掉了诸吕，拥立文帝，恢复了刘姓政权。随后，将吕后所封的外戚诸王废除，复齐、楚、赵诸同姓王国的故地。这样一来，除了长沙一国之外，重又出现了诸侯王国都为刘姓的情况。由于在文帝继位之事上，同姓诸侯王立了大功，因此，文帝对他们优礼有加，使得这些同姓诸侯王的气势更为嚣张。

高帝十二年十王国示意图

但是这些同姓诸侯王国毕竟是中央政权的潜在威胁，尤其是到了此时，同姓诸侯与皇帝之间的亲属关系已经疏远，人人都想尝尝当皇帝的滋味，如不加以限制，一旦这些诸侯王发动叛乱，势必会对中央政权造成严重的危害。有鉴于此，文帝采纳大臣贾谊以亲制疏与“众建诸侯而少其力”的建议，先后做了两件事，一是把自己的亲子由淮阳王迁为梁王，目的是为了牵制其他较疏远的同姓诸侯王；一是趁齐文王死时无子继位的机会，将齐国一分为七，又迁淮南王为城阳王，把原淮南国一分为三，用这种分地的方法使诸侯王国的辖境变小，借以达到削弱诸侯王势力的目的。到文帝十六年（公元前164年），诸侯王国的数目已增加到了十七个，汉郡的总数也由于诸侯王国的更动而有所增加，到文帝后期，已达二十四个（参见《文帝后期十七王国示意图》）。

汉景帝初年，御史大夫晁错针对诸侯王国这个难题，向景帝提出削藩之策，即将诸侯王国下辖的支郡削掉，收归中央。景帝采纳了他的建议，在他即位的第三年（公元前154年），分别削掉楚王与赵王的一个郡、胶西王的六个县。这一举措无疑直接触及了诸侯王的利益，必然会引起他们的强烈不满。于是，当朝廷下令削吴国二郡的诏书送到吴王刘濞的手中时，这位资格最老、实力最强的诸侯王便联合楚、胶西等六国，起兵叛乱，这就是历史上著名的“吴楚七国之乱”。当时吴王在他统治的诸侯国境内实行总动员，征集了二十多万人，打着诛“贼臣晁错”的旗号，与楚国联合攻打对朝廷效忠的梁王，杀死了好几万人。景帝得知这一消息后，连忙派太尉周亚夫等人分头迎击反叛的七个诸侯王。在此期间，景帝又听信谄言，将献“削藩策”的晁错问斩，以为这样就可以平息诸侯王的叛乱，但当他得知吴楚等国并未因此收兵时，才醒悟过来，后悔不已。不过，汉军在周亚夫等人的率领下，仅用了不到三个月的时间，便将反叛的七国全部平定，吴王等七个诸侯王到最后不是被杀，就是自杀。

文帝后期十七王国示意图

同姓诸侯王的势力在这场平叛战争中，遭到重创。景帝趁机将诸侯王的支郡、边郡收归汉廷，诸侯王国领域变成只有一郡之地。诸侯王自己任命官吏和征收赋税的特权，也被同时剥夺，他们不再管理民政，仅是按朝廷所规定的数额领取自己国家的租税作为俸禄，如此一来，诸侯王国的地位大大下降，已经变得和一般的汉郡没有什么差别了。汉代的行政区划也相应地简化为郡（国）县二级制，具体形式如下：

因为汉廷接纳了不少诸侯国的支郡，使汉郡的数目猛增。在景中六年（公元前144年），与二十五个诸侯国并存的汉郡已增加到了四十三个（参见《景帝中元六年二十五王国示意图》）。

在历经了景帝削藩之后，虽然每个同姓诸侯王国变得仅领一郡之地，但是有些大的王国境内仍然是数十座城池相连，拥有上千里的地盘，势力依然不小。汉武帝执政后，为了防止这些诸侯王国互相联合起来反抗中央政权，于是采纳谋臣主父偃的建议，在元朔二年（公元前127年），颁布“推恩”令，用以缩小诸侯王国的领地。这一措施的具体方法是，诸侯王可以用自己的私恩，将领地内的土地割给他的子弟，由朝廷定立封号，建立侯国。新的侯国一旦设置后，这块地方就不再从属于原来的诸侯国，而必须改为相邻的汉郡统辖。如此一来，侯国设置的越多，诸侯王国的领域便会变得越来越小。因此，推恩令的实施，效果与削地没有什么实质性的差别，只不过是规模没有削地那么大，并且名义上也比削地好听罢了。实行推恩令，从表面上看好像是诸侯王自己愿意的，但实际上带有强迫的性质。一个诸侯王有多少个王子，就必须分封多少个王子侯国，而在当时，诸侯王一般都有很多王子，因此西汉所出现的王子侯国前后竟然有几百个，经过几代以后，诸侯王国的领地已大为缩小。到了西汉末年，有的诸侯王国变得只有三四个县的范围了。

景帝中元六年二十五王国示意图

经过推恩法，诸侯王国的实力已被严重削弱，再也无法构成对中央政权的威胁了。诸侯王国的数目也从汉武帝初年的二十四个降到末年的二十个以下。至此，历经文、景、武帝三代的努力，终于将同姓诸侯王国这个中央政权的威胁彻底消除了。

3.汉武帝时期的开广疆土

经过“文景之治”之后，汉代在经济上有了一定的恢复与发展，到了武帝初年，国家已有了比较充足的积蓄，加上吴楚七国之乱平定后，汉朝内部潜在的分裂割据威胁也已基本消除了，在这样的前提下，胸怀大略的汉武帝便将注意力转向对付境外的敌人，开始了开拓疆土的活动。

（1）西南夷地区的开辟

汉时的西南夷地区，大致相当于今四川西部和西南部、甘肃南部、贵州西方、云南和今国境外相邻地区的各民族地区。当时分布在今乌江、金沙江流域的有夜郎、滇、邛等国。

建元六年（公元前135年），汉武帝命唐蒙率兵出使南夷，劝说夜郎国及其周围的小城归附汉朝，他们均表示愿意接受。于是以汉朝的广汉郡南部，合夜郎国及其周边小城，设置了犍为郡。其辖境初期范围很大，相当于今四川简阳、彭山等县以南，云南东部、广西西北部和贵州大部所组成的区域。

元光年间（公元前134——前129年），司马相如上书汉武帝，认为西夷的邛（今四川西昌一带）、笮（今四川盐源一带）也可以设立郡县，于是武帝派他出使西夷，在邛崃山以南设置了一个都尉和十多个县，隶属蜀郡统辖。后来由于西南夷地区交通极其不方便，虽然汉廷调集了许多人力来修筑道路，但并没有什么收效，加上当时武帝又忙于应对北方的匈奴，因此，只好暂时将所设的西夷十几个县取消；但是为了对付南越，从军事角度考虑，在南夷仍保留了所设的犍为郡，下辖两个县与一个都尉的范围。

汉朝对匈奴的战争取得绝对胜利后，再度将开拓的重点转向了西南夷地区。元鼎五年（公元前112年）秋，武帝让弛义侯从犍为郡征发南夷的军队，跟随汉朝的其他队伍平定南越吕嘉的叛乱。夜郎旁的小城且兰（今贵州黄平西南）的君长，因害怕自己的军队随汉军远征南越后周围的部族会借机对他们进行攻击，于是聚众起来进行反抗，杀死了汉使者与犍为郡的太守。汉朝于是用原来应当去打击南越的八校尉兵对之进行镇压，将且兰攻破。第二年，因南越已被汉朝攻破，便让八校尉兵就地平定整个南夷地区，灭掉了阻挡汉朝通往滇国道路的头兰，占领了牂柯江以南到劳水（今黑水河）一带的广大地区。于是，汉朝用犍为郡南部合新开的南夷地，设立了牂柯郡。随后，汉朝又杀掉了邛君、笮侯，在西南夷地区，依据各个少数民族的地理分布，设立了四个郡。它们分别是：以广汉郡西部的白马氐设置的武都郡、以蜀郡北部的冉駹（今四川茂汶北）建立的汶山郡、以蜀郡西南部的笮都设立的沈黎郡、在沈黎郡以南的邛都设置的越雟郡（参见《武帝元鼎六年——天汉四年西南诸郡（部分）示意图》）。

武帝元鼎六年——天汉四年西南诸郡（部分）示意图

元封二年（公元前109年），武帝又调遣巴蜀的军队，将不肯归附汉朝的滇国（今云南东部滇池附近地区）旁的一些小城灭掉，迫使滇国国王投降，武帝于是以滇地合牂柯郡西部而设置了益州郡。又过了几年，汉朝降服了昆明，也将其地并入了益州郡的领域。至此，西南夷地区完全纳入了汉朝的版图，使汉的西南疆界达到今天的高黎贡山与哀牢山一线，而且按照郡县制的体制，由中央政府直接进行管理。

不过，由于在设立时缺乏周密的考虑，有的郡领域有限，人口稀少，不适合再存在下去，因此，在武帝末年，撤除了沈黎郡，宣帝地节三年（公元前67年），又撤销了汶山郡。两郡原来的辖地都并入了邻近的蜀郡。

（2）岭南地区的征服

前文曾经提到，秦朝曾在岭南地区设立过南海、桂林、象郡等三郡。在秦亡之后，这三郡之地被南海尉赵佗占据，建立了南越国。汉朝初年，由于国力还不够强大，没有力量对付远在岭南的南越国，这样赵氏政权便得以延续了差不多一百年的时间。到了武帝时，征服南越国的问题又随着国力的增强而提上了日程。

元鼎五年（公元前112年），南越国丞相吕嘉发动叛乱，杀死南越王与汉使，陈兵于边界之上。武帝得知后，下令征集了越人与江淮以南十万军队，分兵五路前去讨伐。伏波将军路博德率一路人马从桂阳（今湖南郴州）沿湟水（今连江、北江）而下；楼船将军杨仆带领一路军队由豫章（今江西）出兵，经横浦关（今江西大余县大庾岭南）入南越。另外三路中，有两路军队是从零陵（今广西全州西南）和苍梧（今浔江流域）出发，有一路则是在夜郎征集的军队，沿牂柯江（今北盘江、红水河）而下。这五路大军原计划在南越国的都城番禺会师，结果先到的杨仆与路博德两路队伍，不等其他三路人马到来，便完成了将南越国全境平定的任务。

于是在元鼎六年（公元前111年），武帝把原来秦国所设的桂林、南海、象郡三郡之地，分置成南海、苍梧、合浦、郁林、象郡等五个郡。又将原南越王赵佗在文帝时所设的位于象郡以南、在今越南境内的交趾、九真两郡，承袭下来，并在这两郡以南设立了日南郡，汉朝的南疆由此扩展到了今越南的中部地区。元封元年（公元前110年），汉军又渡海夺取了海中大洲，也就是今天的海南岛，在那里设立了儋耳郡与珠崖郡。至此，武帝在岭南地区先后共设置了十个郡。

但是，由于在今海南岛的民众不断反抗地方官的残暴统治，汉朝在那里的统治一直不能稳定下来。因此，到了昭帝始元五年（公元前82年），便将儋耳郡并入了珠崖郡；元帝初元三年（公元前46年），珠崖郡的山南县人民又起来反抗，当地的政府无法在那里继续维持下去，元帝于是接受大臣贾捐的建议，将珠崖郡也最终放弃了。

（3）汉与匈奴在北方的争斗

秦朝末年，匈奴在冒顿单于的率领下，趁秦军忙于应对农民起义之际，不仅将秦将蒙恬当年夺取的土地全部收回，而且还继续南下，控制了一部分战国时期秦、赵、燕的故地。等到刘邦消灭了竞争对手项羽，匈奴的势力已经十分壮大，对汉朝所构成的威胁自不待言。从高帝到武帝初年，汉与匈奴之间曾有过多次交兵，但由于汉的力量不够强大，国内又存在着诸侯王的分裂割据危机，因此无法将匈奴制服，只得采取权宜之计，用和亲等对匈奴有利的办法，换取暂时的边地安宁。然而，即使如此，匈奴在边地的小规模侵扰依然不断，成为汉朝北部边地很大的忧患。

武帝时，随着国力的日益强盛，对匈奴实施反击的条件已经成熟，于是他开始着手调兵遣将，从元光六年（公元前129年）起，向匈奴发起进攻。两年之后，大将卫青带领汉军从云中（今内蒙古土默特川一带）出发，夺取了河套南部的“河南地”，然后一直又打到陇西，俘虏了几千匈奴兵，武帝便在这一带设立了朔方郡，进行管理。这样汉朝的边界线便到了今阴山山脉一线。

汉朝在占据了“河南地”之后，又将进攻的重点转向了河西走廊。元狩二年（公元前121年），霍去病率领汉朝的军队两次出击匈奴，攻入了河西走廊，匈奴的浑邪王杀死了休屠王，带领四万多人归降汉朝。武帝于是在其地设置了酒泉、武威、张掖、敦煌四郡，这样，汉朝便控制了整个河西走廊与湟水流域，阻断了匈奴与西羌的联系，打通了通往西域的道路，以便经营西域，进一步打击匈奴。

（4）朝鲜四郡的开置

早在战国末期，燕国已开始控制朝鲜半岛北部的朝鲜、真番。秦朝建立后，依然没有放弃对这一区域的控制，将燕国遗留下来的行政机构划给辽东郡，作为境外的附属机构。到了西汉初年，则没有将秦在朝鲜半岛上的的旧地完全承袭下来，而只是以浿水为界（今朝鲜清川江）。后来燕国人卫满率领数千人，越过浿水，进入到朝鲜半岛北部，在秦朝防区的旧地定居下来，以在那里流亡的燕、齐（今山东半岛）移民为基础建立了政权，历史上称为卫氏朝鲜。其疆域范围大致有今辽宁东端、吉林西部及朝鲜半岛的北部。

元朔元年（公元前128年），武帝派彭吴率军越过朝鲜半岛上的秽貉朝鲜，秽貉君主南闾等率领部下二十八万人投降汉朝，武帝以其地而设立了苍海郡，范围大致在朝鲜东部临海之地。三年之后，公孙弘上书武帝，认为苍海郡地处偏远，对汉朝没有什么大的利益可言。武帝于是采纳了他的建议，撤销了苍海郡的建置。

元封二年（公元前109年），武帝又让楼船将军杨仆从齐地渡海，左将军荀彘从辽东陆路出发，分两路进攻卫氏朝鲜。第二年，朝鲜被迫投降汉朝。武帝在朝鲜半岛上设置了乐浪、玄菟、真番、临屯四郡，辖境到了今汉江流域（参见《武帝元封三年朝鲜四郡示意图》）。

武帝元封三年朝鲜四郡示意图

昭帝始元五年（公元前82年），由于朝鲜半岛北部的人口数量有限，许多地方还未开发，一些地方还由当地民族控制，所以，汉朝撤销了临屯与真番二郡，将其辖区一部分放弃，一部分并入了在此二郡之北的乐浪郡。玄菟郡也在此时将其境内的东部地区放弃，被迫内迁，将郡治由朝鲜半岛上的沃沮迁到了辽东半岛上的高句丽（今辽宁新宾西）。

综上所述，到武帝时，由于边地的开拓，新设置了许多汉郡，又加上从已有的旧郡当中分出许多新郡，因此汉郡的数目在武帝太初元年（公元前104年），已高达九十一个，并将这一数目保持了七年的时间。

4.东汉的分封与郡国的变迁

西汉末年，外戚王莽掌握了朝廷大权，在元始五年（5年），杀死汉平帝，在初始元年（8年）称帝，改国号为“新”，这就是历史上的新朝。王莽执政后，实行了一系列的改革，使社会矛盾日益激化，引发了农民起义。更始元年（23年），在绿林、赤眉等起义军的打击下，新朝灭亡。建武元年（25年），刘秀称帝，建立汉朝，由于都城定在西汉国都长安东面的洛阳，因此在历史上被称为东汉。

（1）光武帝时期

据班固《汉书·地理志》中的记载，在西汉末期的平帝元始二年（2年），共有汉郡八十三，诸侯王国二十。后来又增设了广宗、广世、广川三个诸侯王国，所以共计有一百零六个郡国。由于经历了王莽新朝，西汉的旧诸侯王国，到了东汉初年已经与汉郡没有什么大的差别了，王国的名号也被同名的汉郡所代替。因此，在东汉初年，全国实际上划分为一百零六个郡。

在光武帝刘秀彻底统一天下的第二年，即建武十三年（37年），他便开始着手对现存的行政区划进行调整。西汉诸侯王国自从汉武帝实行“推恩”令之后，领域变得越来越小，到西汉末年时，许多诸侯王国已只有几个县或一个县的领域了，实际上已经丧失了作为郡一级行政区划的地位。建武十三年，被省并的十个故西汉十国便属于这样的一些王国，它们的属县大多只有四五个左右，因此这十个王国的省并已属必然（参见《东汉光武帝建武十三年省并西汉十王国示意图》）。

十王国中的真定、河间、城阳、淄川、泗水、广阳等六国，在省并之前，都曾被光武帝重新分封为王国。这是因为，在东汉初年，群雄割据，光武帝为尽快结束这一局面，便需要刘姓宗室和西汉旧贵族势力的支持。因此，在建武元年到七年之间，他便先后分封宗室和西汉故王以及故王之子十人为诸侯王，这十个诸侯王国依次是：中山、鲁、城阳、泗水、淄川、真定、广阳（后来徙封为赵）、太原（后来徙封为齐）、长沙、河间。然而，为了避免这些诸侯王的势力过大，日后形成新的割据力量，重蹈西汉初年的覆辙，光武帝在分封诸侯王的领域上颇费了一番心思，除去太原国外，其余的九国皆封于西汉故王国境内。这是因为西汉故王国领域狭小，并且彼此不相毗连，这样所分封诸侯王的势力便不能在地域上连成一片，从而使他们徒有虚名而已。所以，当这些诸侯王的作用发挥完毕之后，光武帝的一道诏书便可以把他们降爵为侯，上述被省并的真定等六国，正是适应了光武帝封王时所考虑的条件，因而被列入了所封的十个诸侯王国之中，并在真定王等诸侯王降封之后，又将真定等六国并入汉郡。这其中，彻底清除原诸侯王的残余势力的目的，不能说没有。

另外被省并的四个诸侯国分别是高密、胶东、广平、六安。在这四国中，除六安国外，其余三国的省并，实与东汉初年分封异姓诸侯功臣有关。在东汉初年统一天下的过程中，邓禹、贾复及吴汉三人，曾为光武帝立下过汗马功劳，于是邓禹被封为高密侯，贾复被封为胶东侯，吴汉被分封为广平侯。东汉初年所出现的这种侯国下领数县的现象，与西汉侯国仅领有一县的情况非常不同，可以说是东汉的一个创举。之所以如此，是因为从汉高袓以来，便有“非刘氏不王”的约定，光武帝自然也要遵循。但是邓禹等开国元勋，功绩实在太高，理应封王，于是光武帝便采取了一种折中的方式，选择了一些地域狭小的西汉故王国领地，来作为功臣侯国的封地。这样，便可以使这些功臣侯既享有诸侯王之实，又不具备诸侯王的名号，达到了奖掖功臣与加强中央集权统治的双重目的。所以从这个角度来看，高密、胶东与广平三国的省并，已属必然。至于六安国的省并，大概是因为领域不大，又加上地处淮南，东汉初年中央政权不便控制的缘故。

东汉光武帝建武十三年省并西汉十王国示意图

东汉初年，除省并了十个诸侯王国之外，一些边地的汉郡也出现了省并，这种情况主要发生在北部与西北部边地。在建武十年到二十年间，由于北部与西北边境经常遭到匈奴等部族的侵扰，定襄、云中、五原、朔方、北地、雁门、代、上谷等八郡先后被省并，原郡的人民就近内迁。建武二十六年（50年），南匈奴归附，上述八郡郡民又回到本土。另外，西北部的金城郡，因遭羌族的侵扰，曾在建武十二年省并陇西郡，但一年后，便又恢复了金城郡的建置。

另外，东汉依然承继西汉分封诸侯王的制度。在建武十五年（39年），大司空窦融等人上书，请封皇子。光武帝于是先将皇子辅等十人封为公，两年之后，又将刘辅等九人（临淮公衡在此之前已经病死）由公而进升为诸侯王。这九个诸侯王分别是：东海王阳（建武十九年易阳为强）、中山王辅（建武二十年徙封沛）、楚王英、济南王康、东平王宪、淮南王延、山阳王荆、左翊王焉（建武三十年徙封中山）、琅邪王京。

这些诸侯王的封域，除中山王辅、东海王强兼食二郡外，其他的诸侯王都只领有一郡的地域，而且彼此分散，互不相连。这与西汉初年高帝所封十王国的封域广大、每国都领有数郡、各国又在地域上连成一片、总封域占当时全汉疆域一半以上的局面是迥然不同的。这种情况说明光武帝已吸取了前朝的教训，使分封的诸侯王徒具虚名，所封之国只是供他们“衣食租税”而已。

要之，终光武帝一朝，形成了十二王国、八十一汉郡的格局。

（2）明帝时期

明帝继位之后，进一步着手巩固中央政权，因此在分封皇子为诸侯王时，显得比光武帝还要谨慎，史书上就记载了这样一则故事：有一次，明帝翻看地图，准备分封皇子为诸侯王，考虑让他们将来只食各自王国内的一半租税。马皇后看见后，便对明帝说：“各个皇子被裁掉几个县的租税，从制度上说是不是过于苛俭了？”明帝听后，回答道：“我的儿子怎么可以与先帝的儿子一样呢？每年让他们食二千万的租税已经足够了。”明帝在执政期间，先后增设了七个诸侯王国，其中有两个诸侯国是从原来的汉郡中分出的，由此也可以看出，诸侯王国的规模确实不大。

不仅东汉诸侯王国的规模不大，而且这些诸侯王更进一步与王国脱离关系，不要说他们不管理王国内的百姓，有时甚至都不到所封的王国里去，只是留在都城洛阳享用该国的租税。同时，中央对诸侯王的控制监视也逐渐严密起来，特别是到了明帝时，与各个诸侯王的关系已不如光武帝时那样亲近，对诸侯王的防范也就自然加强了。有关北海敬王刘睦的事情，就很可以说明这一点。刘睦在光武帝时曾广结宾客，但是到了明帝时，由于法律变严，他为了明哲保身，少生是非，便把所养的宾客全部辞退，而把精力转向了音乐方面，用以消遣度日。

所以，从以上情况可以看出，虽然东汉推行的仍是郡国并行制，但实际上这些王国已与汉郡没有什么大的差别，完全可见视为一般的汉郡了。

在汉郡的设置方面，永平年间也有所变化。明帝在西南哀牢地区设立了永昌郡。东汉疆域版图与西汉相较，大多数地区都已内缩，只是在西南地区比西汉时期向外有所延伸，这延伸的地域便是永昌郡。

西汉武帝时曾对哀牢地区进行过征伐，通博南山，渡兰沧水，并夺取了哀牢北部而设立了雟唐、不韦两个县，作为汉益州郡西境内的属县。这之后，哀牢转向衰落。到了东汉光武帝建武二十七年（51年），哀牢贤粟等率种人内属汉朝，光武封贤粟为君长，从此之后，年年来朝贡。

明帝永平十二年（69年），哀牢王柳貌派遣他的儿子率领种人内属汉朝。明帝以其地设置了哀牢、博南二县，又把益州郡西部都尉所统领的六个县划出，合并而组建了永昌郡。

永昌郡统辖地区十分广阔，不仅包括了今天云南省的大部分地区，而且还辖有今缅甸的东部。然而永昌郡所统领的八个县，都分布在永昌郡的东北，即原属益州郡的领域之内，大部分原哀牢地区却没有一个县，而这些地区恰恰是哀牢人所居住的地方。由此可见，哀牢王仍然具有很大的势力，汉朝对哀牢地区的统治还是有一定限度的，对当地经济的开发也是极其有限的，汉朝在这一地区所采取的也只能是轻徭薄赋的政策，因而永昌郡的建立，实际上还没有完全去掉羁縻的色彩。

此外，还需要说明一点，东汉依然承袭西汉在西南夷地区逐步推进的经营方式，也就是用已设立的旧郡部分地为基础，合以新开地而设置新郡，永昌郡就是如此。这种方式是为了以先进带后进，有利于巩固已有的在这些地区的政区建置。

到永平十五年（72年），共计有王国十七、汉郡七十九（参见《东汉明帝永平十五年十七王国示意图》）。

东汉明帝永平十五年十七王国示意图

（3）安帝时期

安帝在位时，在行政区划方面采取了一项新的举措，让位于边地的主要属国领县治民，等同汉郡。

“属国”这个名称，实际上可以追溯到战国。战国时代，在秦国的兵器铭文中已出现了“属邦”一词。秦代建立后，仍然称为“属邦”，在已出土的《睡虎地秦简》中，就有“属邦”一词，是管理少数民族的机构。到了汉代，为避讳高祖刘邦的名字，而改称“属国”。汉武帝时，匈奴浑邪王杀休屠王，率领四万多人来投降汉朝，汉朝便设立了五个属国，将降众安置下来。各个属国设都尉一名，管理属国内的一切事物，属国都尉之职由此出现。后来，由于内附的少数部族越来越多，除匈奴外，宣帝时还有羌人，属国的设立也就越来越多。到了东汉时，许多边郡都已设有属国，属国成为了一种特殊的行政区划。这些属国大都带有某郡的名称，如安定属国、张掖属国等。它们有的以原郡的某部都尉而设，如广汉属国即以广汉北部都尉而置，统领几个县；有的只置于本郡之内，作为一个县而存在，如上郡的龟兹属国，就是这样的一个例子。各个属国的都尉，也由西汉时隶属于中央负责少数民族事务的机构典属国，下放改由郡太守所管，只是在地域上与太守分疆而治。

到了安帝时，为了加强对属国的控制，先后又将六个重要的属国单独由原郡中划出，治民比郡，成为正式的政区。这是东汉朝廷的一大创举。属国都尉的俸禄也调整为秩比二千石，与郡太守相当。

安帝时六个治民比郡的属国依次是：

①辽东属国：位于东北边地，它是境外乌桓、鲜卑部分部族内附的产物，由辽东、辽西二郡各划出一部分而设立。

②张掖属国：位于西北边地，分张掖郡的中部而置。

③张掖居延属国：位于西北边地，析张掖郡的北部而设。汉末献帝建安年间，张掖居延属国又改名为西海郡。

④广汉属国：位于西南边地，分广汉郡而置，献帝建安末年，曹操改广汉属国为阴平郡，后郡又内徙。

⑤蜀郡属国：位于西南边地，分蜀郡西部都尉而设，在西汉本为沈黎郡的领域。东汉末年，蜀郡属国一度更名为汉嘉郡，后仍称蜀郡属国。

⑥犍为属国：位于西南边地，以犍为南部都尉而置，是安帝时所设置的六个治民比郡的属国中最早的一个，其地域为西汉犍为郡汉阳都尉辖地，为僰人居住地，时有西僰中之称。汉末献帝建安年间，改称朱提郡。

另外，安帝时汉郡的变动又趋频繁。永初四年（110年），由于受到西羌的侵扰，金城郡领地不得不再一次放弃，内徙到陇西郡的襄武（今甘肃陇西东南）。第二年，基于同样的原因，上郡、北地二郡内徙到左冯翊，安定郡侨置于右扶风境内，陇西郡的治所也由狄道（今甘肃临洮）徙至襄武。如此一来，汉朝的版籍较前减少了许多。大约在元初五年（118年）羌叛平定之后，金城郡再次返回故土。延光三年（124年），陇西郡也由襄武还治狄道。

（4）顺帝时期

顺帝永建四年（129年），安定、北地、上郡三郡返回故土。但是好景不长，随着西北境外少数部族的侵扰，一些汉郡又相继内徙，到永和六年（141年），共有上郡（内徙到左冯翊）、朔方（内徙到五原郡）、安定（内徙到右扶风）、北地（内徙到左冯翊）四郡成为侨郡，西河郡的治所由郡北的平定（今陕西府谷西北）徙往郡南的离石（今山西离石），汉廷西北疆土严重内缩。

至顺帝永和五年（140年），全国共有一百零六个郡国（其中汉郡八十五，王国二十一），下辖一千一百八十个县（侯、邑、道、公国）。

（5）灵帝及其以后时期

到了灵帝光和七年（184年）黄巾起义爆发，东汉再也无暇顾及边疆，一些边郡或完全放弃，或放弃了一部分，边界大体上退到了今桑干河、吕梁山、黄河和六盘山一线。这一线以北被“羌胡”所有，实际上是由匈奴、鲜卑、羌等多种民族聚居或杂居，留在那里的汉人也有一定的数量，这种状况一直延续到西晋末年。

灵帝以降，特别是献帝时期，天下大乱，朝政掌于权臣之手，汉廷已名存实亡，其时各地不少太守、州牧自行立郡，且旋置旋废，使得这一时期郡国变化十分复杂。至建安二十四年（219年），郡国总数增至一百三十七个（其中汉郡为一百二十三个，王国为十四个）。

5.十三部刺史与州牧

《后汉书·刘焉传》载，灵帝中平五年（188年），朝廷派中央的高级官员——九卿，出任州牧，“镇安方夏”，“州任之重，自此而始”。从此，州便成为了郡（国）以上一级的行政区划。那么“州”是怎样出现，又是如何发展成为一级行政区的呢？要解答这个问题，还需要从西汉武帝时所设的十三州刺史部说起。

在行政区划方面，汉代基本上承袭了秦的郡县制（只是又增设了诸侯王国一级），但是由于汉代的郡比秦郡领域要小，加之诸侯王国封域的削减形成新的汉郡，以及武帝时的疆土开拓，又设置了许多新郡，因此，到了汉武帝太初元年（公元前104年），全国郡国总数已多达一百零九个。

这样便产生了一个问题，即面对如此众多的郡国，汉朝中央政府如何统一管理？如果郡级政区仅像秦代时那样，只有五十来个，由中央政府来直接管理应当是不成问题的，但是如果郡级政区增加到一百多个，对于中央政府来说，幅度显然太大了，无法进行高效率的管理。而从地方来说，由于一郡的领域不大，郡太守的权力有限，在地方上出现一些问题，特别是出现连跨几个郡的农民起义时，郡太守们往往感到力不从心。因此，一直存在着在郡国之上再加设一级行政区划的需要。然而对于中央政府来说，如果在郡国之上再设一级行政区划，虽然可以减少管理的幅员，却由于政区层级的增加而使得中央的政令难于下达，地方发现的情况难于上报。在这种两难的情况下，汉武帝决定设立刺史部不失为一个有效的办法。所谓刺史部，就是监察区，每个刺史部下辖一些郡国。刺史部的官员，称为刺史，职责是负责纠察辖区内的郡太守与王国相一级地方行政官员的不法行为。刺史的级别很低，俸禄只有六百石，远远低于俸禄为二千石的守相。之所以采取这种以小官监察大官的办法，是因为既可以防止刺史部变成一级行政区，又可以起到缩小中央管理幅度的效果。

武帝时一共设立了冀州、幽州、并州、兖州、豫州、青州、徐州、荆州、扬州、凉州、益州、交趾、朔方等十三个刺史部，同时又把国都附近的几个郡划归司隶校尉监察。到了西汉末年，州刺史曾两次改称州牧，以表示地位的提高，俸禄也升到二千石。但这明显是一种权宜之策，因此到了东汉初年天下平定后，州牧便又改为刺史，品秩也降回到了六百石。

光武帝建武年间，司隶校尉开始等同于刺史，并正式领有一州，成立了司隶校尉部。到了建武十一年（35年），光武帝又对西汉原十三州刺史部进行调整，将朔方刺史部并入并州刺史部，这样，加上司隶部，东汉仍是十三部（参见《东汉十三州刺史部示意图》）。

在东汉的大部分时间里，州还是以监察区域的形式出现，并没有正式成为一级行政区划，这主要是因为中央政府一直希望采用郡（国）县二级制的方法来管理地方区域。到了东汉末年，席卷整个北部中国的黄巾大起义，已使得郡太守们束手无策，朝廷才不得不考虑将州由监察区变为行政区，于是就有了《后汉书·刘焉传》提到的灵帝让朝中的高官——九卿出任州牧，授给兵、财、行政三大权，用来镇压农民起义的记载。刘焉便是以太常身份被灵帝任命为益州牧的。从此之后，州牧的设置变得极为普遍，割据一方的军阀也都以州牧自任，如我们大家所知道的冀州牧袁绍、兖州牧曹操、荆州牧刘表等。这样，州便成为了郡以上的一级行政区划，自秦代以来的郡县二级制，便变成了州——郡（国）——县三级制。

东汉十三州刺史部示意图

献帝兴平元年（194年），分凉州河西四郡而设立雍州，于是十三州变成了十四州。建安十八年（213年），曹操用献帝的名义下诏恢复《禹贡》九州之制，将司隶校尉部所领各郡分属雍、冀、豫三州，并凉州入雍州，省幽、并二州而入冀州，分交州入荆、益二州。但是，其时交州已在孙权的控制之下，实际上并未按曹操的意愿省并，他所推行的九州制仅限于他所控制的地区而已。建安二十五年，曹丕称帝，随即恢复了建安十八年的十四州制，东汉州制的变化到此结束。

6.西域都护府与西域长史府

（1）西域都护府的建立

汉时的西域，泛指河西走廊西端玉门关、阳关以西的地方，也就是今甘肃敦煌以西，葱岭以东、天山南北的广大地区。当时在这个区域内存在着几十个语言不同、各自独立的小国。天山山脉将西域的这些小国分成南北二部，位于天山以南的国大多以城郭为中心，因此被称为城郭诸国；而在天山以北的国，情形刚好相反，以游牧为主，大多数没有城郭。

在汉武帝以前，西域诸国被匈奴征服，它们与汉朝之间没有任何往来。建元三年（公元前138年），武帝派张骞出使西域，谋求与西域的月氏国（今阿富汗北部）结盟，以便联合对付匈奴。结果张骞率领的使团，历时十三年，经历千难万苦，最终才得以返回都城长安，虽然没有能够达到结盟月氏的目的，但是使汉人知道了不少西域各国的具体情况，汉武帝的眼界为之大开。

元狩四年（公元前119年），他再次派张骞率领一个三百多人的使团，带着大量财物，并派多名副使随行，以便沿途有必要时，张骞可分头派他们联络周围各国。西汉王朝经营西域的进程从此开始了。这次张骞出使到了乌孙（今伊犁河流域和伊塞克湖一带），四年之后，乌孙也派使者随张骞回访长安。张骞派出的副使则分别到了大宛（今费尔干纳盆地一带）、康居（今哈萨克斯坦）、大月氏、大夏（今阿富汗北部）、安息（今伊朗）、身毒（今印度）、于阗、扜弥等国（今新疆和田一带），这些国家也都派使者随汉使来到长安。汉朝与西域各国之间的交往从此发展起来。

但是匈奴依然掌握着对西域一些国家的控制权，特别是位于天山以北的各国，还受到匈奴的威胁。于是武帝又几次出兵西域，尤其是汉将李广利两次率兵进攻大宛，威震西域各国，于是西域各国纷纷表示愿意归降汉朝。

神爵二年（公元前60年），匈奴管辖西域的日逐王先贤禅投降了汉朝，西域天山南北两路完全纳入了汉朝的管辖范围之内。汉宣帝便在这一年，任命曾几次到过西域、对西域的地理人物都非常熟悉的郑吉为“都护西域、骑都尉”，统领西域各国。郑吉为了便于管辖，便在西域适中的地方乌垒城（今新疆轮台西）设立“幕府”，这就是著名的西域都护府，标志着中原王朝对西域直接控制的开始。

元帝初元元年（公元前48年），汉朝又在西域的车师（今新疆吐鲁番东南）设立了戊己校尉，由西域都护统辖，负责屯田与防务。

汉西域诸国图

南宋景定年间（1260-1264年）雕版墨印

西域都护府管辖的范围包括从玉门关、阳关以西的天山南北，一直到今天的巴尔喀什湖，费尔干纳盆地和帕米尔高原以内的广大地区。西域都护府是汉朝一个军管型的特殊地方行政区。西域都护的级别与汉郡的太守相近，都护府的地位与汉郡大体相当，但在西域都护府内下不设县，而是采取军事监护的方法管理五十个左右的小国。西域都护代表汉朝掌管着这些小国的对外交往与军事行动，调解各国内外的纠纷，维护西域的安定，防止匈奴的侵扰。如匈奴郅支单于逃到康居国后，多次兴兵侵扰乌孙，甚至深入到赤谷城，对乌孙人民进行烧杀掠夺，乌孙人民由于敌不过匈奴的兵力，只能对此听之任之，不敢再在赤谷城附近居住与放牧。不仅如此，郅支单于还向大宛等西域其他国家敲诈勒索财物。针对这种情形，当时担任西域都护的甘延寿、副校尉陈汤等人认为，如果不尽快采取措施，改变这种情况，用不了几年，西域城郭诸国就都要岌岌可危了。于是他们假托汉朝中央政府的命令，将西域诸国的军队召集起来，再带上汉朝戊己校尉的屯田部队，合力前去讨伐匈奴郅支单于，双方经过激战，汉朝一方将郅支单于杀死，大败匈奴军队，最终稳定了西域的局势。

总之，西域都护府是西汉王朝疆域的一个组成部分。西汉末年，王莽执政以后，匈奴重新控制了西域，内地与西域的来往断绝，于是西域都护府便被废除掉了。

（2）东汉西域都护（长史）府的设置

东汉王朝建立后，西域诸国不堪忍受匈奴的敛税重苛，纷纷要求内属，寻求汉朝的保护，在西域重新建立都护府。但是光武帝认为天下刚刚统一，百废待兴，无暇顾及外事，因此拒绝了这些西域小国的请求。由此可见，西域在当时的汉朝中央政府统治者眼里并不十分重要，其时的首要任务还是集中精力来巩固加强刚刚建立的中央政权。

明帝时，汉朝已具备了与匈奴作战的实力，于是发动了进击匈奴的战争。永平十六年（73年），明帝派遣太仆祭肜出高阙（今内蒙古杭锦后旗东北），奉车都尉窦固出酒泉（今甘肃酒泉），驸马都尉耿秉出居延（今内蒙古额济纳旗东南），骑都尉来苗出平城（今山西大同东北），分兵四路，北征匈奴。窦固在天山大破匈奴呼衍王，夺取了伊吾卢城（今新疆哈密西），设置了宜禾都尉用来屯田，同时派遣班超出使西域。班超只带了三十六个人，凭借着汉朝在西域所留下的影响与他自己的胆识，先后使疏勒（今新疆喀什一带）、鄯善（今新疆若羌一带）、于阗（今新疆和田一带）等国归附，打通了汉朝通往西域的道路。

永平十七年，汉朝重新建立了西域都护府、戊己校尉，以陈睦为都护，耿恭、关宠为戊己校尉。耿恭屯车师后王部金蒲城，关宠屯车师前王柳中城（今新疆鄯善西），屯各置数百人。此后，东汉与匈奴之间展开了争夺西域地区宗主权的行动。

和帝永元二年（90年），大将军窦宪遣将讨伐北匈奴，再次夺取了伊吾卢地。匈奴主力向西远徙，西域的形势发生了有利于汉廷的变化。永元三年，龟兹、姑墨（今新疆温宿西）、温宿（今新疆乌什）等国请降，和帝于是重建西域都护府，任命班超为西域都护，驻龟兹它乾城（今新疆和县西南大望库木旧城）；徐干为长史，屯疏勒。并复置戊己校尉，领兵五百人居车师前部高昌壁（今新疆吐鲁蕃东南高昌故城遗址）；又设戊部侯，居车师后部候城。永元六年秋天，班超征发龟兹、鄯善等国兵，大破焉耆、尉犁，杀死这两国的国王。从此，西域五十多个国家全部归服汉朝。班超因在平定西域过程中功绩卓著，被封为定远侯，他继续担任西域都护之职直到永元十四年。

殇帝延平元年（106年），西域诸国叛汉。第二年，西域诸国便频频围攻西域都护任尚等人，于是汉朝被迫撤销西域都护府，西域诸国重又在北匈奴的控制之下。安帝延光二年（123年），安帝采纳尚书陈忠的建议，让班超的儿子班勇担任西域长史，率兵五百人，屯住柳中。从此以后，东汉不再设立西域都护，而设长史行都护之职，一直到灵帝时，连任不断。班勇在几年之内，打退了匈奴在西域的残存势力，使汉朝重新恢复了对西域的统治。从建武年间至延光年间，汉朝与西域之间一共是三绝三通。

顺帝永建六年（131年），汉朝又在伊吾开设屯田，置伊吾司马一人进行管理。自顺帝阳嘉年间以后，汉朝对西域地区的控制有所减弱，汉朝的西北疆界逐渐退到了今天山山脉西段以南。