古代行政区划的变迁——行政区划的传说与出现

（一）“九州”制与“五服”制

我国古代的行政区划起源于何时？历代诸说纷纭。由于在儒家经典《尚书》中有《禹贡》一篇，其中十分详尽地描写了大禹九州的地理范围划分，因此古时候大多数人认为行政区划应开始于大禹时代。不过，由于《禹贡》中所提到的九州（冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、梁州、雍州）在范围上包括北到燕山山脉与渤海湾，南到南岭一带，东到大海，西到陇东高原的广大地区，这在大禹时代是不可能认知的。因此，近代以来，经过学者们的研究，论定《禹贡》实际上是战国时期的人假托大禹所作，书中所记载的地理状况，都是战国时期的现象，所谓“九州”之说，不过是战国时流行的一种乌托邦式的空想，反映了当时的学者对未来统一国家的一种设想，因此，九州并不像一般古人所认为的那样是中国最早的行政区划。

在《禹贡》中，除了九州制之外，还记载了另一种区划，即“五服”制：以国王所居住的京城为中心，以四方500里为一等，共分为五等。由京城向外，顺序依次为：甸服、侯服、绥服、要服、荒服。

九州制是以名山大川为界限来划分区域的，虽是虚构，但多少还有一些可使人相信的理由。而五服制这样在2500里正方形的土地范围内的规整划分，则实在难于让人们接受它。因此早在古代，就有人对此种划分存在过的真实性提出过怀疑。现在经过研究，同样证明五服制与九州制一样，也是一种空想。只不过九州制的空想是针对未来而出现的，而五服制的空想则是基于过去而设计出来的。因为在西周及其之前，确实出现过类似的分等统治，只是从未有过将每一等级定为五百里的做法。

（二）商周时期的中央与地方关系

不仅大禹时代不可能出现行政区划，经现代学者研究证明，就是有文字可考的商代与其后的西周时期，虽然其时国家已经出现，但是行政区划也未就立即产生。

商代时期，中央与地方政权所存在的关系虽然已是一个国家内的中央与地方的关系，中央还对地方政权实行一定的控制，但是商代的这种中央与地方的不平等与控制，还不是后世的中央对地方的支配，更与中央集权不同，因此，在当时还没有出现任何形式的行政区划。

而西周时期实际上是一个全面分权的社会，周天子所直接管辖的地域范围只是王畿而已，至于诸侯国内的行政事务则与天子无涉。周王与各诸侯间只有政治上的统属关系，而无行政上的治理支配关系，不存在什么中央与地方的行政关系，如果勉强称之，这种中央与地方关系也与后世中央集权下的真正的中央与地方关系有着显著的不同。换句话说，周天子与诸侯间仅仅是统而不治，地方上不存在任何形式的行政区划。因此，我们所熟知的在《诗经》中所称颂的“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的景象，只是一种虚构，并不能反映西周分权的真实面貌。其时，在地域上只存在国与野的差异。这里所说的国，即指城，在城之外为郊，郊之外为野。国中之人称为“国人”，为统治者，住在郊外的是被统治者，称为“野人”。国与野之间的差别，并不是行政区划的不同，而是城邦内外因人而异的制度上的差异。

（三）春秋时期“县”与“郡”的出现

到了春秋时期，随着生产力的不断发展，国人与野人的身份地位的差别逐渐消失，国与野之间存在的对立，也变得越来越不明显了。与此同时，一种新型的制度正在萌发，并对加强国君地方统治渐渐起到一种积极的作用，这便是郡县制的出现，它标志着行政区划的正式产生。

如果翻开记载春秋时期这段历史的典籍《春秋》与《左传》，就会发现在当时的许多国家中都有了设县的记录。例如当时的南方大国楚国，曾先后将一些小国灭掉后，就地置县，而且派官员去那里担任县的长官。再如当时的北方大国晋国，也不时将一些县赏赐给一些大臣。不过这些县与后代郡县制中的县还是有所不同的，晋县是国君用来赏赐给大臣的，不是国君的直属地，而是带有明显的采邑色彩；至于楚县，虽然已有了国君直属地的性质，并且县的长官也没有采用世袭制度，似乎已具备了地方行政制度的特征，但是，由于这些县内部的基层组织并未经过重新改造，县的幅员也没有经过有意识的划定，因此，这些县还不能称为是郡县制中的县。要能称得上是郡县之县，至少要符合以下四个方面的标准：一是完全的国君直属地；二是县的长官不世袭，而是由国君任命，并可撤换；三是县的范围一般要经过人为的划定，而不全凭自然地形来定；四是在县以下还有更为基层的组织。

真正标志着具有郡县之县出现的事件，是在公元前514年的晋国发生的。在这一年，晋国的异姓大夫之间发生了一场兼并行动，韩、赵、魏、知、范、中行氏等六家大夫，联手灭掉了祁氏与羊舌氏两家，然后，将祁氏之田分为七县，把羊舌氏之田分成三县，任命十个人为县大夫。这些县已与采邑性质的县完全不同，是一种新型的县。此外，这十个县各自的区域是在原属大夫的采邑的基础上重新划定的，这与以往的只是简单地以一个所灭之国为县，或以邑为县是完全不同的。而这正是行政区划出现的表征。

与县相比，春秋时期有关郡的记载，非常有限，只在《左传》中有一条可靠的简单记载。公元前493年，当时晋国的执政大夫赵简子，在率领军队与帮助范氏与中行氏反晋的郑国军队作战前，为了让将士们临阵勇猛杀敌，在誓词中许诺说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”然而有关郡的详细情况，则不是很清楚。现在只是大体知道，郡起初应设在诸侯国的边地，与设在繁华地区的县，只是名称不同而已，其间的区分并不一定非常清楚。再有郡与县二者在初期阶段，也不存在什么统属关系。

（四）战国时期的集乡聚为县与以郡统县

战国时期，以秦、齐、楚、韩、赵、魏为首的诸侯国纷纷进行改革，逐渐建立起中央集权的政治体制，这些中央集权国家在地方上大都采取了县与郡的组织形式。

春秋时期的县是如何向战国时期的县转变的，由于缺乏明确的记载，还不是十分清楚。现在所能知道的有关战国时期县的记载主要是秦国的。战国初期，秦国不断向东发动攻势，拓展自己的地盘。在几十年的时间里，在新占领的地区设置了不少的县。到了公元前350年，秦孝公又任用商鞅，实行变法。商鞅采取了“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县（一说三十一县）”的做法，以便中央进行行之有效的地方管理。商鞅当时既然采取的是集乡聚为县的办法，在一县由多少乡聚组成，形成怎样的地域区划方面，一定不是随意的组合，而是经过认真仔细的考虑，并在一些原则下来进行的。而且，由于每一县的最高长官，都由国君来任命，也更加体现了官僚制的完善。秦县的这些特征，都说明已成为真正的郡县制中的县了。除了秦国，在战国时期，县的设置在其他诸侯国也已经是很普遍的现象了。到了秦统一六国时，可以确知的县已达到了几百个。

郡最先在哪一国出现，目前还没有答案。不过，从上面提到的赵简子的誓词来推测，晋国极有可能是最先设郡的诸侯国。到了战国时期，各国的郡都设在边地，目的是为了防范别的诸侯国或境外的少数民族。

郡与县的统辖关系何时出现，也很难给出确切的答案。推测大概有两种情况，使得这一制度逐渐形成：一是起先郡置于诸侯国的边境地区，领域虽然广大，却相对比较荒芜。后来，由于边地经济的不断发展，郡的辖境内开始变得繁荣起来，为了便于管理，于是在郡下便再分设数县；二是在诸侯国的边境地带，原本已设置了许多的县，后来因为军事上的需要，便又在这些县上置郡，以利统管。要之，到了战国中期，有关郡下统县的文献记载已很普遍。

战国时期，郡、县的长官都由诸侯国的国君任免，不能世袭，郡县的领域也都由国君直接控制，不再作为封赏。这样，以郡县制为其形态的行政区划已经基本形成。不过，需要说明的是，郡县二级制当时只是在诸侯国的边境地区得以较为广泛地推行，在诸侯国的内地，则只是设县，而一直没有设置过郡。再有，在诸侯国内，国君对亲属与大夫的封邑依然存在，并未因郡县制的出现而消除。

此外，还有一个特例，那就是位居战国七雄之一的齐国，在其境内虽然设了不少的县，却一直没有设过郡。齐国在县上所设立的是具有守卫性质的大都，其作用大约与其他国家的郡相当。齐国把全国的范围划分为临淄等五都，实行五都制。