古代行政区划的变迁——从复式到单式政区层级：清朝时期

历史上改朝换代，几乎都要对前代的行政区划有所改动，但清应当算是一个特例。因为清秉承明制，几乎没有什么变革。

清朝建立后，在关内地区，设置行省，改承宣布政使司为省，为地方最高一级的行政区划。除了明朝原设的13省之外，顺治元年（1644），改明代北直隶为直隶省。二年，又改南直隶为江南省。到了康熙年间，由于觉得15省的区划过大，不便于政令的颁布实施，清政府因此决定将一些省的范围再划小一些，于是分江南省为江苏、安徽两省，分湖广省为湖北、湖南两省，分陕西省为陕西、甘肃两省，这样，全国一共设有18省，也称“内地十八省”。内地18省的格局，自康熙朝历经雍正、乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治六朝二百多年而没有改变。

清朝不仅在省的划分上大体承袭明朝的旧的区划，而且在官员的设置方面，也继承了明朝的制度。清朝采用明代的总督巡抚制度，以总督、巡抚作为地方上的最高一级行政长官，而且把总督、巡抚的辖区调整到与明朝的省界相一致。但是，由于按照明制，省的长官应当称为布政使，而不是总督、巡抚，因此，在清朝，省实际上并不是正式的地方最高一级行政区划的称呼，而只能说是一种俗称。

一般来说，清朝的每个总督统辖二三个省，主管军事，兼管民政和监察地方官员。清朝到了乾隆年间，把总督设置的数目确定下来，一共设立了八个总督，它们分别是直隶、两江、闽浙、陕甘、湖广、两广、四川、云贵。不过这八个总督并没有完全覆盖清朝的内地18个省，山东、山西、河南三省就不设总督，而只设巡抚。巡抚通常只管辖一省，负责一省的民政事务。不过，也有例外，直隶、四川及甘肃三省就没有巡抚。因此，清朝的巡抚一共只有15个：山东、山西、河南、陕西、江苏、安徽、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南及贵州。

由于总督、巡抚统管一方，权力很大，因此，清朝前期和中期，多让满人与汉军旗人担任总督、巡抚的职务。康熙时期，汉人担任总督、巡抚的“十无二三”，乾隆时期，巡抚一职，虽然满人与汉人各占了一半，但总督大多仍是由满人出任。到了咸丰年间以后，随着镇压太平天国起义军的需要，这种情况有所改变，汉人充任总督、巡抚的逐渐增多起来。

总督、巡抚在各省的辅助官员是布政使（又称藩司）和按察使（又称臬司），原来明朝在地方上所设的都指挥使一职，由于卫所制度的废除而被裁掉了。布政使分管一省的民政财政，按察使则掌管一省的司法刑狱。清朝中期以后，布政使和按察使实际上已沦为总督与巡抚的属吏。另外，还需要说的是，照理由于布政使司是省级政府，一省只应该有一个，但是江苏省却出现了设有两个布政使司的现象。江苏省本来已有江苏布政使司，驻在苏州府。但在乾隆二十五年，又增设了江宁布政使司，驻在江宁府，与江苏布政使司划区分治。这样，就使苏州府与江宁府并为江苏省的省会。

布政使司与按察使司的辅佐官员称道员，其中由布政使司的参政、参议派出道员，驻守在一定地方，有固定的辖区，称为分守道，主管钱谷、政务；由按察司的副使、佥事派出道员，分巡某一区域，称为分巡道，主管刑狱案件。从乾隆年间以后，虽然道员由原来的临时派遣，变为了地方实官，但是道在实际上并没有成为一级行政区划，而只能称为一级准政区。在分守道与分巡道之外，清朝在各省还设置有不少没有区划的专职道员，如：督粮道、盐法道、河道、驿传道、海关道等。

清朝省以下的地方行政区划分为府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）二级，又恢复了单式的三级制。

府是省以下的一级行政区划，其下辖县（州、厅）。雍正中期，全国共设有167府，到了乾隆年间，增加到184府。光绪二十五年，又增为187府。到清朝末年，全国共有府二百多个。

清朝的州有直隶州与散州之分，直隶州直属于布政使司，与府相当，其下辖县，只是规模略小而已；散州隶属于府，与县相当，其下不再属县。到了光绪末年，全国共设有二百多个直隶州与散州。

厅也分为直隶厅和散厅，直隶厅隶属于布政使司，地位与府或直隶州相当，但是很少辖县。散厅一般隶属于府，与县同级。光绪末年，全国有直隶厅、散厅一百多个。

县是地方最低的一级行政机构。清朝末年，全国一共设有1358个县。

在内地18省之外，清朝还在边疆地区实行有别于内地的行政区划制度，由清政府委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，对当地进行军政合一的管理。如在东北地区满洲兴起的故地设有奉天、吉林、黑龙江三将军辖区，在西北地区的新疆设有伊犁将军辖区，在今天的外蒙古设有乌里雅苏台将军辖区，漠南蒙古分为内蒙古与套西蒙古二区，在青海、西藏又分别设有西宁、驻藏二办事大臣辖区。（图2—6）

清政府在光绪九年（1883）又设立新疆省。新疆巡抚驻迪化府（今新疆乌鲁木齐）。仍设伊犁将军驻惠远城（今新疆伊犁霍城县东南），民国二年（1912），伊犁才并入新疆。

光绪十一年（1885），为加强对台湾的控制，清政府又分福建台湾府建立台湾省，随后分建台湾、台北、台南3府，台东1直隶州，3厅、11县。台湾巡抚驻台北府。光绪二十一年（1895），清政府在甲午战争失败后，被迫与日本签订了不平等的《马关条约》，台湾省被割让给了日本，沦为了日本的殖民地。

日俄战争爆发后，东北地区的情况变得日益复杂起来，于是在光绪三十三年（1907），清政府便将原来的奉天、吉林、黑龙江三将军的统辖地区，改立奉天、吉林、黑龙江三行省，俗称东三省，各设巡抚，又设东三省总督统辖。总督奉天巡抚驻奉天府（今辽宁沈阳）、吉林巡抚驻吉林府（今吉林省吉林市）、黑龙江巡抚驻龙江府（今黑龙江齐齐哈尔）。三省的各自辖区由于内蒙古哲里木盟一些牧地的划入，而发生了一些变化。

综上所述，到了清朝末年，全国共设立了22省。