古代行政区划的变迁——删繁就简：明朝时期

明朝建立后，依然承袭了元朝的行省制度。然而，明太祖朱元璋认为行中书省的权力太大，为加强中央集权，于是对元代的行省制度作了很大的改革。由于他对宋代高度中央集权的行政制度十分羡慕，因此便效仿宋朝分路的做法，把一个行省的原有最高权力分散在都指挥使司、布政使司及提刑按察使司三个不同的官员手中。原来的一省则改称为布政使司，但在当时习惯上仍称为省。另外，在区划上，朱元璋也让三司不完全一致，这在布政使司与都指挥使司的辖区划分上，尤为明显。例如明朝设有辽东都指挥使司，而在明朝的13个布政使司中，并没有辽东省，而把辽东都司的管辖地区划在了山东省的范围之内。

朱元璋在洪武十三年（1380），改行中书省为承宣布政使司，并罢中书省所领府州，直隶于六部后，全国除京师（南京，治应天府）和少数民族地区外，分为北平、山东（治济南府）、浙江、江西、福建、广东、广西、湖广、四川、陕西、河南、山西（治太原府）等12个布政使司。洪武十五年，又增设云南布政使司，共计13布政使司。永乐元年（1403），明成祖朱棣，建北京于顺天府。二月，罢北平布政使司，以其所统府州直隶北京行都，永乐十九年，又改北京为京师，正式迁都北京，罢北京行都。明成祖迁都北京后，南京作为留都，于是明朝有南北两京，所属府、州、县，都直隶于两京六部，号称南北二直隶。另外，在永乐五年，明成祖设置了交趾布政使司，但是到了明宣宗宣德三年（1428），交趾布政使司便被罢除了。明成祖还在永乐十一年，设立了贵州布政使司。因此，终明之世，全国共有13个布政使司，两直隶，俗称为15省，为明直辖地区的行政区划。（图2—5）

明代两京13布政使司之下的地方行政机构与区划，大体继承元代行省以下原有的路、府、州、县之制，但有所简化，取消了路的建制，只设府、州、县三级。

明朝的府隶属于京师或布政使司，其下或者辖州或者辖县，或者州县并辖，是地方上的二级行政机构和区划。明朝的州分为两种：一是直隶于京师或者是布政使司的，称为直隶州，地位与府大体相同，其下或者辖县，或者不辖县；一种是隶属于府的，称为属州，地位与县大体相同。但多数属州也领有县，实际上这种属州的地位介于府与县之间。明朝的县隶属于府、领县的直隶州或属州。此外，府、州、县除了隶属于布政使司外，还受布政使司、按察使司的派遣机构分守道、分巡道、整饬兵备道的节制。

据《明史·地理志》记载：终明之世，“分统之府百有十四，州百九十有三，县千一百三十有八”。

明朝的府、州、县只领民户，又另置卫、所统领军户。每一省的卫、所一般都是由一都指挥使司统辖。但在边区，由于军户数量很多，为便于管理，又增设了几个都司或行都司。有明一代共设有16都指挥使司（其中有13个与布政使司同名，另外三个是北直隶境内的万全都司、大同都司和属于山东省的辽东都司。）、四行都司（陕西、四川、湖广、山西）、二留守司（中都、兴都）。据《明史·地理志》载：明曾置有493卫、2593所、315守御千户所。到了清朝初年，都司卫所因有的被裁废，有的改置为府州县，于是便不再存在了。

明朝在少数民族聚居地区还设置了羁縻都司卫所。这些机构与正式的都司卫所比起来，中央政府对它们的控制较弱，各级长官都由当地的酋长、族首领担任，明朝中央政府发给敕书、印信，让他们各统其众，按照当地的习俗进行治理。从地理分布上看，这些羁縻都司卫所主要设置在东北、西北和四川西部、青海、西藏地区，其中有在东北黑龙江流域等地的奴儿干都司，在今天的甘肃境内的河州、岷州、洮州、沙州等卫，在今天的青海境内的安定、阿端、曲先、罕东等卫，在今天新疆哈密的哈密卫以及在西藏地区的朵甘和乌斯藏二都指挥使司。

另外，除府州县卫所之外，明朝在西南地区，还设有不少土司，其中土府、土州、土县等文职土司隶属于布政使司；宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司、蛮夷长官司等武职土司隶属于都指挥使司。据《明史·地理志》记载，有土府19、土州47、土县6、宣慰司11、宣抚司10、安抚司22、招讨司1、长官司169、蛮夷长官司5。

明朝在一省之内所实行的都指挥使司、布政使司和按察使司三司分立的制度，虽然可以使它们彼此之间相互牵制，但这一制度存在的负面影响也随之暴露出来，那就是地方由于权力分散，对外防御与对内镇压反抗的能力大大削弱，尤其不能应对处理地方的突发或重大事件。为了弥补这些不足，更好地协调处理地方上的事务，于是在明朝中期宣德年间以后，经常向各地派出总督、巡抚两类新型官员，负责处理所督与所抚地区内的行政、军事及监察等方面的事情，成为最高一级的封疆大吏，并由临时性的派遣变成长期的设置，管辖范围也变得相对固定，逐渐在都、布、按三司之外，形成了一套总督、巡抚的体制，作为新的地方行政组织。概括说来，巡抚的主要职权是行政赋税、考劾属吏、提督军务；而总督的主要职权则是，节制巡抚，调度军队。巡抚以民事为主，兼理军务，而总督以军事为主，兼管民事。

由于总督、巡抚逐渐成为了地方上实际的最高军政官员，所以，到了明代后期，最高一级地方行政区划事实上已从两京13布政使司，变成了几十个总督、巡抚辖区，虽然总督、巡抚辖区到了清代初期，才正式成为一级地方政区。