古代行政区划的变迁——行省时代：元朝时期

1206年，蒙古部铁木真统一蒙古高原诸部，建立大蒙古国，称成吉思汗。蒙古国建立后，不断向外扩张。到蒙哥汗时，已先后灭亡了西辽、西夏、金、大理等国。至元八年（1271），忽必烈改国号为大元，创建了中国历史上的元朝。第二年，建都于大都（今北京）。又过了几年灭掉了南宋，完成了旷古未有的大一统。

与前面的朝代相比较，元代在地方上的最高一级行政区划有所不同，采用的是中书省、行中书省统辖制度。元代的这一制度是从金朝那里承袭而来的。金代后期，特别是蒙金战争爆发后，金朝军队接连失败，路的长官已无法应付一方的事务，为了处理地方的军政，金中央政府便派宰臣到各路“行尚书省事”，开佐置府，统领一路或数路的区域，这些机构当时叫做“行尚书省”，简称“行省”。这些行省在当时仍然还是尚书省的派出机构，代表尚书省行使权力，带有临时性质，事情处理完毕后，便被撤销掉。

蒙元在征服中原的过程中，沿用了金朝的这一制度，作为战时的一种临时措施。元世祖忽必烈以中书省总理全国政务，以行中书省（有时是行尚书省）作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也便以行中书省的名称相称，简称行省或省。同时，作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。

元代中统、至元前期是行省制度的草创时期，在这一时期，行省还基本上是中书省的派出机构，省区的分置废罢也极为频繁，很不稳定。等到南宋被元彻底灭掉之后，这时（至元十七年，即1280年）元一共设有七省，即一个中书省和六个行中省。这七个省的区域，基本上是由军事行动的过程和路线所形成，而这种战时形成的区域，到了和平时期便显现出管理方面的不便，于是到了元朝中期，便对上述七省的各自辖区重新进行调整，逐渐在元朝的版图上形成了11省（即一个中书省与十个行中书省）的新格局。（图2—4）

元朝末年，各地农民起义爆发，为了镇压这些起义和维持地方治安，元朝中央政府又分出许多行省，行省制度已变得十分混乱了。

元朝在省之下，有路、府、州、县等多级地方行政区划。在最复杂的地区，如中书省，行政区划的层级可达到五级之多，即省—路—府—州—县。而在最简单的地区，行政区划的层级却只有两级，如省—路、省—府、省—州等。不过，元朝大多数地区实行的行政区划是三级或四级制。再有，在宋代，本来府与州同级，不过只是表示地位尊崇而已。到了辽代，府则成为州之上的一级政区。元代借鉴了辽朝的制度，也把府置于州之上，在一般情况下与路同级，在个别情况下又比路低一级。至于元朝的州，区域比宋朝的更小，有不少的州往往只辖一县或根本就不辖县。甚至在江南，还有一些县，因为户口增多，而干脆上升为州，所以在元朝，县与州近似为同一级。因此从基本结构上看，元代的行政区划层级大致也只有三级，即省—路（府）—（州）县。

另外，在元朝的多层级地方行政区划中，还存在着复式的统辖关系。元朝复式的层级关系是从辽朝仿效过来并加以发展而形成的。在北宋之前，行政区划的层级都是单式的统辖关系，二级就是二级，三级就是三级。但是辽代时打破了这种情况，出现了复式的层级统辖关系，也就是说，二级制与三级制并存于一个高一级的行政区划当中。元代的路、府情况与辽代相似，也是除直接辖县外，同时还可以通过属州再领县。

既然元代政区层级多，并且采用复式统辖关系，因而形成了一套复杂而烦琐的行政区划体系，其各层次之间的关系可以大致用下图表示：

这就是说，元朝的地方行政区划，除去省—路—府—州—县的层级顺序之外，还存在着省—路—州、省—路—州—县，省—路—县、省—府—州—县、省—府—县及省—州—县等多种层级形式。这种复杂的行政区划，在中国历史上是绝无仅有的。

元朝路一级政区，以府、州为依托，参照金代的总管府制度，而设置了总管府，负责一路的司法、行政、财政等各项事务，这与宋、金时期路级政区诸司分治的情况是不同的。

元朝府一级的政区数量不多，在元朝的地方行政机构中并不占有重要的地位，主要设置在原来金、宋和大理的统治区域内，分为直隶于行省的府和隶属于路的散府（也称为诸府）。大的府多升为路，剩下的府虽然仍然保持原有的建制，但其地位已无足轻重了。

元代的州，隶属于中书省与行省的，一般称作直隶州；隶属于路及散府的，一般都称为散州。这些州有的领县，有的则不领县。

元朝县的分布很不均匀，在蒙古部民分布的岭北地区，就不曾设立过州县，那里的居民依然保持原有的千户、百户编制。元代的县既可以隶属于路，又可以隶属于府，还可以隶属于州。

根据《元史·地理志》的记载，元朝共有185路，33府，359州，1127县。

另外，由于元朝的行省大多辖区较广，中央政府时常感到鞭长莫及，因此，又往往分一省为二三大区，将离行省中心较远的划分为一道，设立宣慰司，负责协调临近路、府的军民事务。元朝一共设有11个宣慰使司道。宣慰使司道向上承接省的政令，向下传达到各县，然后又将各县的一些请求向上传递到省，承上启下，兼有行省派出机构和介乎省、路之间一级行政机构的职能，因此，宣慰使司道也被当做省之下的一级准政区。

整个藏族地区在元朝时已经归附，成为元朝版图的一个组成部分。元朝称藏族分布的区域为吐蕃，由宣政院直接统管，是与元朝的11省并列的一级行政区划，所以在那里不设行省。在吐蕃当地的最高地方权力机构，是分别设置在“吐蕃三区”（也称为“吐蕃三道”）的由宣政院统辖的三个宣慰使司都元帅府。另外，在元朝的甘肃行省以西，今天的新疆东部地区，有三个不属于行省，而直接属于朝廷的单位，即别失八里（今新疆吉木萨尔县北破城子）、哈剌火州（今新疆吐鲁番）与哈密力（今新疆哈密）。

在台湾和澎湖列岛，元朝时设置了澎湖巡检司来进行管理。这一行政机构一直持续到明洪武二十年（1387）才被撤销。