古代行政区划的变迁——结语：行政区划的演变规律

以上我们将中国历史上两千多年的行政区划，从起源到发展，作了一个概括的介绍。从中我们可以大致发现以下的一些规律：

（一）数量由少到多，辖区由大到小，层级由高到低

县级以上的同一名称的政区，随着历史的发展，通常都会出现这样的现象，那就是数量越划越多，辖区越划越小，到了一定的程度，它的级别就会逐层降低，甚至走向消亡。下面我们就来看一下具有代表性的一些政区的变化情况。

秦朝建立后，天下设立了36郡，郡成为最高的行政区划。到了秦朝末年，郡的数目增加到了48个。汉朝以后，由于秦郡的辖区较大，于是将这些郡的辖区范围划小，一郡被分成几郡。西汉末年，汉郡的数目已达到103个（包括与郡级相当的王国）。

东汉时期，虽然有一些郡国的范围比西汉时要小，但总体来说，两汉时期郡国的范围大小相差不是很大。到了东汉末年，随着州成为最高的一级行政区划，郡国的地位下降，变为二级政区了。

三国时期，郡国的数目比东汉时增加了一半，郡国的辖区自然随之减小了。西晋时期，郡国的统领范围比三国时又要小了一些。南北朝时期，随着大量新郡的设置，郡的辖区范围呈直线下降的趋势。隋唐以后，郡便消失了。

州的变迁最具有典型意义。州在东汉末年成为郡县之上的一级行政区划的时候，数量只有13个。其时，州的地域范围十分广阔，在南方的州相当于今天的两三个及三四个省的规模，在北方的州也有今天的半个省的大小。

到了三国时期，州的数量与辖区范围没有实质性的变化，只是当时魏、吴两国都设有荆、扬二州（相当于今天的长江中下游地区及南岭以北的地方）。不过，由于魏国所控制的荆、扬两州只有原州地域的一小部分，因此它们徒具象征意义罢了。西晋统一前后，州的数目逐渐增加到19州，各州的范围与东汉时期相比，已经有显著的缩小。尤其是西北的凉州、东北的幽州（今河北北部、辽宁西部及辽东半岛、朝鲜北部）、西南的益州、岭南的交州（今广东、广西、越南北部中部）等，都因为地域广阔而被分为了两州或者是三州。西晋末年时，范围最广的荆州与扬州也新分出两个州，形成了各州范围大小相差不大的21州的规模。

东晋十六国及南北朝以后，出于一些复杂的原因（如为了酬报功臣而因人设州，因侨置需要而设州，为了巩固皇权而割置新州），州的数目猛增到三百多个，这样州的辖区也就变得只有几百里见方了。

隋朝初年，隋文帝废郡以州直接统县，州于是等于降为郡级。宋朝时，为了加强中央集权，州的地域更趋缩小，在当时有将近十分之一的州只辖有一个县。到了元明清时期，又把一部分州降为了县级。

道在唐朝后期与方镇结合，取代了州的位置，而成为最高一级行政区划。当时道（方镇）的数目在四五十之间波动，大的道相当于今天一个省的面积，小的道则只相当于今天的十几个县的区域。到了宋代初年，道被路所替代。元朝时期，道又被用来作为行省以下的监察区。明清时期沿袭了元朝的做法，在省与府之间设道，但道的范围已大大缩小了。

路在宋代时成为最高的行政区划。北宋时期，路的数目还不是很多，到徽宗时也才仅有二十几个。路的各自辖区范围大体与今天的一省或是半省相当。南宋时期，路的总数在十六七之间变化，比北宋时期的南方多出了二三路。这时路的辖区自然也变小了一些。到了元朝，路的地位便被降低了，由最高的一级政区，而变为直接辖县的政区，其范围也相应缩小，只相当于今天的一两个地区的大小。明朝时，路被废除而成为府，路作为一级行政区划结束了其短暂的历程。

省是在元朝时期的最高一级行政区划，最初在全国设有一个中书省及六个行中书省。由于元朝的版图十分辽阔，而行省的数目又如此的少，因此，元朝各省的统辖范围的广袤是空前绝后的。例如陕西四川行省，一度辖有今陕西、四川、甘肃、宁夏与内蒙古西部的广大区域，其范围的广阔，我们已可以想见。虽然如此，但是如果与中书省包括的从山西、陕西之间的黄河以东、淮河以北，一直到北海（今北冰洋）的辽阔范围相比，则还是望尘莫及的。

元朝初期的行省辖区范围广而数目少，主要是出于军事统治的需要。为了防止被征服民族的反抗，不得不把中枢权力分散到各处，设立镇抚作用的军事区域。然而，元朝统治者又考虑到中枢权力分散的限度是有限的，因此，在行省的数目上就无法设置的太多，这样，也就造成了每个行省的辖区范围过于广大。随着统治的不断深入，大而无当的行省逐渐得到改造，不仅范围变小，而且性质也发生了变化，成为真正意义上的行政区划。行省的数目，也变为了一中书省、十行中书省。

然而，对于元朝的广阔疆土而言，11省的各自辖区范围仍然很大，处理地方事务时，非常不灵活，特别是在元朝的末年各地农民起义蜂起云涌的情况下，越发明显。因此，元朝统治者不得不采取从行省中分划出许多分省的办法，来维持地方上的统治。这种情况已经说明，辖区范围过大的行省，对于中央集权的统治来说，是极为不利的。因此，到了明代，便在这一点上着手改革。

明朝时，行中书省被改称为布政使司，不过，习惯上仍然称为省。明代的省，辖区范围要比元朝时小了许多。在相当于元朝南部九省的地域内，明朝分为了15省，也就是我们在前面提到过的两京十三布政使司。元朝时一些范围较大的省到这时被一分为二，或者是一分为三。还有的一些行省则被各划出一部分，而组建了新省。

总的来说，明朝各个省之间的辖区范围大致比较均衡，但是也有例外。那就是南北两京都划得比一般省要大。尤其是南京，包括了今天江苏、安徽两省的全部及浙江北部的广大地区，与南部相邻的浙江省的狭小形成了鲜明的对照。

清朝建立后，在行政区划方面承袭了明朝的旧制，除去将南京、湖广及陕西三省各自一分为二外，其他的12个省大体没有什么改动，从而形成了所谓的“内地十八省”。这些省的范围大都与今天我们的相应的各省相差不大了。从康熙年间到光绪执政时期，在二百多年的时间里，18省的区划一直保持没变。清朝末年，又先后增置了新疆、台湾、奉天、吉林、黑龙江等五省，使省的总数变为了23省。1895年之后，台湾省为日本所占据，清朝省的总数变为了22个。

（二）最高一级行政区划大都由监察区、军区等转变而来

在行政区划的层级变化当中，我们可以看到，历代最高一级行政区划往往由监察区、军区等非行政区逐渐转变而来，最高一级政区的行政长官也大都由在外的中央官员演变而产生。在这方面也有几个突出的实例。

两汉时期，由于郡国的数目较多，中央政府不便直接管理。为了加强中央集权，于是自汉武帝起在郡国之上，设立了监察区——州，来监管地方的官员。州既然作为一级区域划出，与郡县相分离，便构成了以后演变为一级行政区划的地理基础。到了东汉末年，随着州牧刺史掌握了地方上的行政、财政等方面的事务，特别是带兵之后，州便由监察区而转变成了正式的行政区划了。

唐朝后期作为政区的道（方镇）则是由军区与监察区两条渠道转变而来的。魏晋南北朝时期的都督区，是以都督为军事长官，统领几个州的军务督理区。都督又照例兼任所驻州的刺史，这就使得都督区在实际上成为州之上的一级准行政区划。唐朝时承袭了这一制度，都督又因为加节而改称节度使。另外，在唐朝初年，又按照山川形便设置的道，逐渐成为了正式的监察区，道的长官称采访使，后来又称观察使。这样到了唐朝末期，节度使权力日益增大，最终兼任采访使、观察使之职，使辖区成为州之上的一级行政区划——道（方镇）。

元朝时期最高一级地方行政区划为行省。行省起源于魏晋南北朝隋唐的行台尚书省。当时的中央官署名称叫做“省”，由中央官员到地方执行国家任务，在地方设立的中央分支行动机构，就称为行台尚书省或某处行台省。事情处理完毕后，便予以撤销。金朝末年，由于内忧外扰，因此仿效六朝隋唐的行台尚书省制度，在全国各地普遍设立了行尚书省。蒙古在与金的接触中，借鉴了这一制度，也设立行尚书省。后来随着中央政权机构改称中书省，地方上的行尚书省也就随之改为了行中书省，简称行省。起初行省也只是临时性的中央派出机构，但由于元朝初年对中原用兵持续的时间很长，军管制一时无法取消，到了平定南宋的前后，行省便作为中国历史上辖区最大的一级行政区划而出现了。

明朝初年对元代的行省制度进行了改革，仿照宋朝监司分路而治的方法，将地方上的政权一分为三，交由承宣布政使司、提刑按察使司及都指挥使司特三司负责管理。但是由于三权分立，一旦遇到需要对外防御或者是对内镇压的情况时，便显得有些力不从心，难以应对。因此，为了弥补这些不足，于是在明朝中期，便经常向各地派出带有中央部院大臣职衔的重臣到各地去总督军务或者是巡抚地方。总督与巡抚在设立之初，也是带有临时性质的，但是后来设置之后，便不再废除，总督或者是巡抚便在地方上掌握了最高的权力。不过，虽然如此，当时在名义上，这些总督或者是巡抚却还都属于中央官而不是地方官，这些都抚辖区也还是具有监察性质的准政区而不是正式的一级行政区划。明朝的正式一级政区一直是两京十三布政使司。清朝建立之后，经过了几十年的调整，才最终将总督、巡抚辖区改变成为正式的一级行政区划——18省，而总督与巡抚也都成为这些省的最高行政长官。

（三）县级行政区划最具有稳定性

在历代行政区划的变迁中，县级行政区划是最具有稳定性的，我们从历朝县级政区数目的变化中，即可以看出这一点。

秦朝时期，总共有多少县，在文献中没有记载，估计应在一千个左右。到了西汉末年，县级政区（县、邑、道、侯国）比秦时有所增加，为1587个。这一方面是汉武帝开拓疆土，增设郡县的结果，另一方面，也与当时侯国的大量分封有关，在1587个县级政区中，侯国就有二百多个。东汉初年，光武帝省并四百余县（其中有很大一部分就是西汉时期的侯国），县数又回落到一千一百个左右。到了东汉中期的顺帝永和五年（140），县级政区（县、邑、道、侯国、公国）的总数几乎没有什么变化，为1180个。

三国末期，县的总数仍然保持了东汉中期的规模，大约为一千一百九十个。西晋时期，县的总数略有增长，其时县级政区（县、邑、侯国、公国）的数目为1232个。在南北朝末期北周大象二年（580），县的总数大约为一千五百九十，与西汉末期时相差无几。

隋朝时期，经过炀帝的并省州县，在大业五年（609），县的数目又有所下降，为1255个。唐朝建立后，高祖武德初年，为了政治与军事上的需要，一度设置了许多州县。针对这种情况，在贞观初年，太宗对州县进行了省并。到玄宗开元二十八年（740），一共有1573个县。

宋朝时期，疆域与唐朝相比，明显缩小，不仅燕云十六州被辽占据，而且陇右西北地区也成为西夏人的领地。另外，在云南一带，大理独立建国，越南北部，又成为安南国的领土，因此县的设置规模有所减少，北宋宣和四年（1122），有县一千二百一十多个。元朝文宗至顺元年（1330），县的总数为1127个，与宋时相差不大。但是元朝的疆域要远远大于宋朝，只有如此数目的县又是为何呢？原来，除去因战乱造成人口流失，而并省一些县之外，还有一个原因，就是元朝当时有相当一部分州是与县平级的，如果合在一起，元朝的县级政区应有一千三百多个。

明朝宣德年间有县一千一百多个，到了明末则为1138个，清朝嘉庆二十五年（1820），有县1455个，从县数来看，明清两代都不算多。但是由于明的属州与清的散厅都与县同级，如果将这些也计算在内，明清两代的县级政区就都不算少了。

综上所述，在从秦到清的两千多年的时间里，疆域扩大了许多，但是县级政区的数量却只增加了百分之五十。从中虽然可以反映出县级政区的管辖范围有所变化，但是这种变化与县级以上的政区比较起来，应当是很小的。

（四）三级制是历代政区的层级中最常用的一种形式

从历代行政区划层级演变的过程来看，两千多年来，最常见的是三级制，只不过有时采用的是实三级，而有时则实行虚三级。

秦和西汉初年，疆域还比较小，因此，在当时采用郡县制的单纯二级政区，对于中央政府来说，还是能够控制的。但是自从汉武帝拓展疆土之后，二级制的政区已经开始暴露出它的局限性。因此，汉武帝便设置了十三州刺史部，作为监察区，负责监察各郡官员的政绩。因此，自从汉武帝开始到东汉末年之前的两汉时期，在地方上推行的是虚三级制。

东汉末年，州逐渐成为了郡之上的一级正式的地方行政区划，形成了州—郡（国）—县实三级的体制。在随后的魏晋南北朝四百年的时间里，都沿袭了这一制度。

隋朝建立之后，经过隋文帝的改革，又推行了州—县二级制。但这次的两级制只持续了大约一百四十多年，到了唐朝初期便又退出了历史的舞台。唐玄宗开元年间以后，在唐初只是地理区划的道，被作为了监察区，唐朝在地方上出现了虚三级制。后来随着节度使兼任各道的观察处置使，节度使所在的方镇与民政上管辖几个州的道合而为一，便又确立了道（镇）—州（府）—县的实三级制。这一制度历经五代十国而没有改变。

宋朝初年方镇被废除，全国曾出现过短暂的州（府、军、监）—县（军、监）二级制。但由于当时一共有367个州、县级的行政单位，如果采用单纯的二级制，中央政府要想直接来统管，是无法办到的。因此，没过多久，宋朝统治者便建立了路—州（府、军、监）—县（军、监）的体制。这种制度，从权力分配的角度来看，是虚三级，但如果从行政区划的角度来说，应当是实三级制。

元朝的行政区划虽然实行的是省—路—府—州—县多级制，但大多数地区的实级一般都是省—府（路、州）—县三级制。

明朝建立后，两京13布政使司之下的地方行政机构与区划，大体继承元代行省以下原有的路、府、州、县之制，但有所简化，取消了路的建制，只设府、州、县三级。清朝时期，在省之下的地方行政区划分为府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）二级，又恢复了实三级制。