古代行政区划的变迁——从郡（州）县两级制到藩镇：隋唐五代时期

（一）隋、唐开元前的州、县二级制

在南北朝后期，州郡的滥置已到了无以复加的地步，特别是州的大量增设，已使得郡一级的区划名存实亡。面对这种情况，北齐文宣帝在位时，曾有过一次大的整顿，省并了三州、153郡、189县、三镇、26戍，几乎是当时所有郡县的一半数目。但是这种简单省并州郡的办法，并不能抑制日益恶化的政区混乱状态。对地方行政制度的彻底改革，已势在必行。隋朝取代北周之后，隋文帝在大臣杨尚希建议的基础之上，并没有采取将州郡省并的简单办法，而是把州郡县三级中的中间一级郡去掉，即“罢天下诸郡”，以州直接领县，简化了政区的层级，使行政区划重新又回到了二级制。隋灭陈后，又将这一举措推行到了全国。实行郡县二级制的最大好处，就是可以使中央的政令容易通达到地方，从而加强中央集权，避免出现地方割据。

隋文帝的这项改革，虽然是一成功之举，但是，仍然不能彻底解决州县数目过多的局面。经过魏晋南北朝，州、县的数目已变得非常多，州、县的区划也已经变得不能再小了。隋朝初年，仅州的总数就多达三百多个。如此庞大的数目，让中央政府来直接管辖，其难度是可想而知的。因此，调整州、县的数目与范围，就成了隋朝中央政权的又一项重要任务。

于是在大业三年（607），隋炀帝下令省并州县，随后又把州改称为郡，以回到与秦汉相似的状况。经过这次调整，到了大业五年，全国变为了190郡，1255县，县以上的机构与南北朝时期相比，大大精简了。

此后，隋炀帝又开拓疆土，在东北地区辽水流域设置了辽东郡。在西北平定吐谷浑后，设置了西海、河源、鄯善、且末四郡。之后，又在今新疆哈密建立了伊吾郡。上述五郡之地，包括了今天的新疆东部与青海大部地区，中原王朝在如此遥远的地区设立郡县，这还是第一次。北部地区在今内蒙古后套一带设置了五原郡。南在海南岛上设置了珠崖、儋耳、临振三郡。

隋朝虽然对政区进行了调整，完善了行政区划的体系，又加上开拓疆域，经过文帝与炀帝两代的发展，国家也呈现出了富庶强盛的景象，但是历史常常演出惊人相似的一幕，隋朝又重蹈了秦代二世而亡的覆辙。

唐朝开国以后，又把郡改为州，恢复了隋朝初期的州县制。然而州的数目在唐朝兼并各割据势力，重新平定天下之后，又出现了大量的增长。这是因为在隋唐之际，群雄并起，那些率兵占据一方的地方豪杰，只要归降唐朝，唐朝就会在他所盘踞的地方设置州县，并委以刺史之衔，这样，在不长的时间里，州的数目便自然又膨胀起来。特别是在南方今天的广西、湖南和四川一带的少数民族地区，由于当地表示愿意听命唐朝的首领很多，出现了许多新的州刺史，因此，州的分布也就变得尤为密集。太宗李世民继位伊始，虽曾对一些州进行省并，但是调整的情况似乎并不理想，到了贞观十三年（639），唐朝中央政府直接控制的州还是有358个之多，这个数目已经大约是汉郡数目的两三倍了。

其实，由于唐朝的疆域比汉朝要大，对地方的统治也比汉时要深入得多，汉唐虽然同样实行的是两级制，但这时唐朝州的数目已不能像汉朝时的郡一样，降回到一百多个了。然而要让中央政府统管这三百多个州，着实是一个不小的难题。这种情况已使得中央政府不得不考虑在州县二级制的政区之上再设立一级监察区，对各地州刺史的所作所为进行监察，随时将地方官员的情况上报中央。设置监察区的办法，虽说不失为一项行之有效的措施，但是唐朝初年的皇帝已从前代的经验教训中，十分清楚地知道，监察区一旦设立，就会存在变成一级正式行政区划的危险，因此需要找到一种变通的方法。唐太宗贞观年间设立的巡察使，就是这方面的一个尝试。

贞观元年（627），唐太宗下令，将全国分成关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南等十道，派遣巡察使到各道去负责监察地方的官员。不过，在当时巡察使的派出，还是一种临时性质，并不是常制，而十道的划分也更多地体现的是一种地理区划，还不是真正的监察区。

另外，唐代前期在数州之上还设置了都督府，以统军戎。据史书记载，贞观十三年（639），除了靠近京城附近的九州，全国的所有州县分属41个都督府。到了景云二年（711），武则天又省并诸都督府，把全国境内的所有州县，置于24个都督府的统辖范围之内。由于担心这样会使得都督在地方上分权过重，不利于中央集权的统治。因此，没过多久，24都督府之制就被废止了。开元十七年（729），唐玄宗又把都督按权力的大小分为上、中、下三等，此时共有都督府40个。后来随着节度使的出现，都督的权力便被节度使替代，都督的名称也就逐渐消失了。

唐朝前期，国力强大，先后灭掉了东突厥、薛延陀、西突厥和高丽，使边疆少数民族纷纷内附。为了有效地管理这些少数民族地区，从太宗贞观十四年（640）起，在这些地区设置了由原部落首领为都督、刺史的羁縻府州，在名义上统属于安北、单于、安西、北庭、安东、安南等都护府与一些边州都督府。到开元年间，唐朝一共设立了850多个羁縻府州。另外，需要说明的是，这些羁縻府州大多不需要向唐朝中央政府交纳贡赋。这就是说，羁縻府州只是在理论上属于唐王朝的版图。中唐以后，羁縻府州已大量撤废或者是内徙。

（二）唐开元至五代时期的道—州—县三级制

唐玄宗在位的开元、天宝年间是唐朝的全盛时期。依据两唐书《地理志》，开元二十八年（740），共有州328个，县1573个。天宝元年（742），玄宗又改州为郡，到肃宗至德二载（757），再一次将郡改回了州。另外，从开元元年（713）起，凡是京、都所在的地方，为了提高它们的地位，与普通的州相区别，而称为府。最早只有京师长安所在的雍州叫京兆府、东都洛阳所在的洛州称河南府。后来，又把北都太原所在的并州称为太原府，西都凤翔所在的岐州称为凤翔府，南京江陵所在的荆州为江陵府。还将皇帝到过的地方也升为府，如蒲州升为河中府，华州升为兴德府、陕州升为兴唐府、益州升为成都府，梁州升为兴元府。这样，到了唐代末期，一共出现了十个府。

为了对地方进行有效的控制，在开元二十一年（733），唐玄宗又将贞观十道在划分上所存在着不够合理的地方做了一些调整，把江南道分为江南东道、江南西道、黔中道。又将山南道分成山南东道与山南西道。另外，分关内道长安附近诸州增设京畿道，河南道洛阳附近诸州增置都畿道。这样，原来的十道就变成了十五道。（图2—2）每道设置采访处置使（简称采访使），负责检查道内州刺史的非法行为，不仅如此，还让这些采访使们兼任各道中重要之州的刺史。于是，道便成为了正式的监察区了。但是，监察区一经确立，监察官员变为常职，也就很难避免变为行政区与行政官员了。

唐代中期以后，为了边境防御周边少数民族的需要，还出现了兼统数州的节度使辖区（即方镇、也称作藩镇）的设置。到了玄宗开元年间，边地已设置了八个节度使辖区，天宝年间则增加到了十个。本来唐朝实行军民分治的管理方法，节度使最初只是负责辖区内的军事防御，不干预民政，但是，节度使逐渐兼任按察、营田、度支等使，并将各州的州刺史置于他的统领之下，将辖区内的军、政、财、监察大权集于一身，成为权重位高的封疆大员。

唐玄宗天宝年间“安史之乱”爆发后，唐朝政府为了尽快收复失地，平息叛乱，不得不实行战时的紧急举措，对那些出征有功的将军和怀柔反正的降将，都授予了节度使的官职，使本来只设在边疆的方镇，在内地各处也普遍设置起来，其中都督之权重持节者都称为节度使，主兵事而不授节者称为防御使、经略使或是团练使。大的方镇统领十多个州，小的方镇辖有二三个州。

方镇最初设在边境地区时，地位在道以下，形成的是道—镇—州的体制，与此相对应的职官层次则是采访使—节度使—刺史。但是，安禄山发动叛乱后，采访使已无法再统辖方镇，失去了存在的意义。为此，肃宗乾元元年（758），将开元以来的十五道罢黜，改采访使为各镇观察处置使。从此以后，有的以节度使兼任观察使，有的以观察使兼任防御使、经略使。这样，便将本来属于不同区划的采访使道与节度使方镇合二为一了。名为一道而又已经不仅仅是监察区域，称作一镇而又已经不仅仅是军政区域。于是道（方镇）成为统辖州县以上的一级政区。隋初以来的州（郡）县二级制的行政区划，变成了道（方镇）—州（府）—县三级制。据史书记载，唐末所设立的方镇数量在四五十个之间波动，除去首都京兆府和附近几个州及陪都河南府之外，其余的府州全都被方镇占据。这些节度使们拥有重兵，抗命朝廷，割据一方。他们的这些行为与古代的诸侯非常相似，因此当时的人就把方镇又叫做藩镇。这就是历史上所说的“藩镇割据”。

藩镇割据最终导致了唐朝的覆亡。天祐四年（907），割据汴州（今河南开封）、滑州（今河南滑县东）的节度使朱温将唐哀帝废掉，自己称帝，改国号为梁，史称后梁。历史进入了分裂动荡的五代十国时期。

所谓五代，是指中国北方先后出现的五个王朝：后梁、后唐、后晋、后汉、后周。另外，从唐末开始，江南、岭南、剑南以及河东等道，都被一些藩镇的节度使占据。中原五代时期，他们有的占领数州，有的据有一道，并称帝称王，先后存在有十个割据政权，即十国：吴、南唐、吴越、楚、闽、南汉、荆南（南平）、前蜀、后蜀、北汉。

五代十国的出现，是唐朝后期藩镇割据进一步发展的结果。它们的政区也自然沿袭唐朝末年形成的道—州—县三级制。