五万年简史——郡县制下的官吏考核

我们知道，中国和世界上很多国家不同，我们国家是一个巨大的、中央集权的国家。这种国家，它采取的体制是中央政府下辖郡县的这种体制。我们发现，全世界和我们同等体量的国家，直到今天，很多还都选用的是联邦制，这是为了便于管理。而中国却是从一开始，两千多年前就选择了这样一条郡县国家的道路。

所谓的郡县国家，就是国家在政体上，只有一个中央政权，其他所有小的行政单元，都是这个中央政权的分支机构，这就是我们提出的中央政府到郡、县这样一种国家结构。这种国家结构是战国以来逐渐形成的。

战国以来的另外一大特征是氏族制度，所谓“氏族”，就是过去以血缘为单位凝结成的组织。随着与氏族制度相匹配的分封制度、宗法制度逐渐瓦解，郡县制度全面铺开，贵族被消灭，官僚制度得以发展。从国家选拔人才的角度来说，由过去贵族世世代代担任职官、获得封地，转为推荐和选拔有德、有才能的人，任用为国家的官僚。这是从人才选拔的角度来看它的转变。

我们从地方行政管理的角度来看，荀子曾经说，西周是封国七十一，同姓五十三。就是封了71个小国，其中是周朝的直系亲属的、同姓的有53个。战国以后，中国逐渐由这种封邦建国的分封制度，转而成为郡县国家这种由上到下直接管理的中央集权制度。

首先我们要问，这种郡县制度是如何诞生的呢？我们可以说，郡县制度是军事兼并的产物。春秋战国时期，每个国家为了达到富国强兵的目的，都要进行变法，变法当中重要的一个制度转变就是实行郡县。郡县制度可以更为集中地把军权统一在一起，更为方便地调配资源，而这一切都是为战争服务的。

我们知道，中国古代是城邦国家。古代中国有城邑，所谓的城邑就是用土围了一个四面的城墙，这个叫邑。这种城邑只是一个政治小单元。城邑由贵族来管理，贵族占据了城邑，同时把城邑周边的土地作为资源来耕种，这种城邑逐渐扩大，就形成了领土国家。这就是春秋战国时代的诸侯国。可是这些领土国家是没有郡县的观念的，每一个小的城邑都由君主分封给卿，或者是大夫，由他们世世代代地享有和管理。

那么这些城邑怎么就变成了郡县了呢？我们知道，县最初的出现是因为商鞅变法。商鞅变法，把秦关中地区大大小小的邑，有的是乡，有的是聚(所谓的聚就是聚落，它连小的城郭都没有，就是一群人相对集中地聚集在一起)，汇集起来设立了30余个县，这就是中国最早出现的县。县的官员不再世袭，而是由中央政府指派，叫“千石之令”，大概是领一千石俸禄的这样一个官员来管理。

那每当扩张获得了新的土地后要怎么办呢？秦又有了新的办法。在获得了新的土地之后，就在这些土地上设立一个更高的行政单位，叫作郡。比如秦在灭掉韩国之后，就设了三川郡；在灭掉楚国之后就设了楚郡。郡下面设县，郡的首长叫郡守，县的首长叫县令或者县长。这是大家非常熟悉的秦始皇统一天下的几个政策之一。

那么很多人就会问第二个问题，这种军事兼并产生的郡县制，它的特质是什么？换个问法就是，这种郡县制，它有哪些特征？它有哪些有利于国家的因素呢？首先通过观察我们会发现，郡县制有严格的层级制度，它的最底层的一个单位叫作里，类似于我们今天的社区或者是村，里上面有乡，乡上面有县，县上面有郡。汉代还在郡之上设立了一个监察机关，叫作州部。这个背后的特质是，中央政府可以通过郡、县、乡、里，把中央政府所要颁布的命令直接落实到每一个老百姓的头上。

所以我们会发现，秦汉时代很多事情，比如说一些刑事案件，从地方上由郡、县、乡、里，一直呈报到中央，最后由中央的廷尉府——就是最高的审判机关，或者由御史府——由最高的监察机关批复获得处理。这也就是说，皇帝通过郡、县、乡、里这样的机构，开始直接管理国家的每一寸土地，管理国家的每一个人。

第二个特质，我们会发现，郡县这种国家结构，每一个层级的负责人都是临时的，是被雇用的。是君主发给俸禄，官僚替君主完成国家权力，在地方治理之后，国家会给他一定的回报，这就是薪水。所以本质上，这是一种雇佣制度，是皇帝雇用代理人来管理国家。所以每个层级无论是郡守，还是县令，他们都只是代理人，他们不是权力的所有者，说到底只是命令的执行人而已。

那么这种郡县结构的地方行政，它的优点在于什么呢？优点在于便于垂直管理，效率高。我们知道伴随着战争，秦已经铺设好了通往全国各地的“高速公路”，这个被称为驰道。国家的法令，通过这种“高速公路”能很快地传递到地方。所以也就是说，秦始皇有了一个什么想法，有了一个什么规矩，可以通过这种一层一层的层级，传递到每一个老百姓的头上。

而它的缺点在于国家的权力过于集中。为了完成中央的任务，很多基层的官吏、代理人，他们不需要管老百姓的死活，他们只需要管皇帝下的命令，有没有完成。因为他们的收入是皇帝给的，不是老百姓给的。所以在这种体制下，郡县制度它所维系的是中央的权威，是皇帝的权威。

明末清初大思想家顾炎武在总结明代的政治得失时说“封建之失，其专在下”，说封建制度、封邦建国的这种“联邦”制度，它的缺点在于国家权力过于分散，无法整合，无法统一；而“郡县之失，其专在上”，郡县制的这种不合理因素，在于国家权力过于集中，都集中在中央政府。

所以大家可能会发现，中国古代在改朝换代的时候，反叛者或者敌对势力、敌对政权，只要倾尽全力打掉某个朝代的中央政府，打掉它的首都，这个朝代就迅速灭亡了。这就好比一个人，只要打掉他的心脏，或者打掉他的头脑，这个人便再也不可能活过来了。所以作为政治制度，专制君主通过郡县直接支配人民，他克服了氏族制度的这种束缚，克服了分散，使得君主能够直接管理人民。我们有学者称之为“一竿子捅到底”，就像一根竹竿一样，皇帝拿在手里，一直捅到地方。

这里也要说一下，在这种“一竿子捅到底”的制度下，作为政府的首脑，皇帝其实并不轻松。以秦始皇为例，他作为国家的最高元首，每天都要亲自答复各个地方反馈上来的公文，给予指示。传说因为秦代用的是木牍和木简，所以秦始皇每天批的公文重达上百斤，这些都要由秦始皇一个人做出决策。在这种郡县国家里面，其实所有层级的代理人都不需要动脑筋，只需要最高统治者一个人动脑子，他一个人发挥作用就可以了。

我们发现，这种郡县国家并不是一蹴而就的。秦崩溃后，有很多参与灭秦的人都希望回到战国的旧秩序。可是大家发现，秦汉之际的时候，郡县制作为一种有效的、效率非常高的、早就为人们所接受的政治制度，已经无法逆转地成了历史的潮流。

秦朝在地方上，尤其在郡这个单位上，把权力分为三个方面。郡守(也就是这个郡的行政长官)承担一郡的行政权和司法权；郡尉又叫都尉，行使一个郡的军事权，他可以征发和训练民兵；而御史又被称为监御史，行使对一个郡官僚的监察权。秦代还没有建立起普遍的选官制度，秦统一中国之际，它的官僚都是由军人转化而来的。

可以说，这种制度在设计上是非常合理和有效的，这种制度也帮助秦迅速地实现了统一。可是人们接受这种制度有一个过程，在汉朝建国的时候就实行了郡县制和分封制相结合的这种制度。为了避免中央权威到达不了遥远的地方，汉朝又在这些地方的郡县之上设立了诸侯王国，这种诸侯王国就好像一个帽子一样戴在郡县的头上。

为了避免秦那种长期的、消耗民力的动员机制，汉朝初年，实行官员久任制度。什么叫久任呢？就是地方官员长期保持不变。举个例子，汉代某一个官员在某一个郡担任郡守，中央对他的工作非常满意，甚至十几年的时间，不给他改变工作。为了表示对他的工作的认可，就给他增加俸禄以保证地方官对于地方治理的尽责以及政策的延续、稳定。在这种基础之上，经过了汉代的高祖、文帝、景帝，到武帝时代，郡县制度可谓是全面铺开。

我们知道，秦朝建国的时候，中国境内是36个郡。到秦朝灭亡的时候，有学者认为，秦已经增长到了48个郡。有人会问为什么会是这个数字，因为秦人尚六，他们喜欢6或者是6的倍数，所以36个郡是一个和6相关的数字，48个郡仍然是一个和6相关的数字。到了汉武帝时代，经过开疆拓土，汉朝又增加了很多郡。到了西汉灭亡的时候，大概是105个郡。东汉时代是103个郡。在秦汉时代，中国经历了从36个郡到100多个郡的这样一个发展过程。而郡下的县，基本保持在1500个左右的规模。郡县制的全面铺开，建立起了中央政权和地方政权这样一个稳固的、牢靠的关系。

我们可以讲，我们中国这么大的国家，之所以能够在经历了从古到今的多次分裂后，最终又能够走向统一，而这种统一往往又能保持两三百年之久，它的根本原因就在于政治制度上实行了郡县制，将国家的管理权集中到了中央，集中到了皇帝手中。

郡县制它不是孤零零的一个行政制度，它还有很多配套的措施。尤其是到了汉武帝时代，郡县制度全面铺开，做了很多调整和配套。

首先是官僚的选拔，也就是所谓的“察举”制度。通过在民间选秀才、选孝廉(孝廉是一个郡一到两个人，秀才是一个州一个人)，把民间的精英选到中央，由中央统一培养，统一分配，这些人是公务员的候补梯队。而地方的行政长官可以选廉吏，就是比较清廉的官吏和治剧(剧的意思是比较繁杂)。廉吏是指那些个人操守比较好的官员，治剧则是指那些能力比较强的官员。同样是从德才两个方面选拔人才作为官员提升的依据。也就是说到了汉代中期，官员的选拔已经有了新的制度。

第二个是官僚的教育。从汉武帝时代开始，就设立五经博士。这里的五经指的是儒学五经，即《诗》《书》《礼》《易》《春秋》，它就用五经来教育老百姓。那么五经博士设立之后，儒学成为国家认可和推广的教育。通过经学教育，将所有国家代理人的思想文化、意识形态、语言话语和道德操守统一起来，这样就为国家的“候补公务员”提供了一个庞大的教育支撑。

第三个就是官员的考绩。今天我们知道，我们的官员、公务员有考核，其实这种考核最早始于秦汉时代。汉代规定，每年的八月，各个乡、县的地方官要统计你这一个地方开垦了多少田，收了多少粮食，做了什么事情，滋生了多少人口，然后向郡汇报，郡每年九月派一个官吏向中央汇报工作，这叫“上计”。

而郡县“上计”之后，这个汇报工作的人要向中央政府的宰相和皇帝报告：这一年我这一个郡到底有没有开发更多土地，有没有滋生更多人口，钱粮是如何征收和支配的。而地方官吏郡守和县令，每三年要考核一次，这叫三年考绩。三年考绩之后，要判定他的序列，名列前茅的叫作“最”——就是最好最坏的最；排在最后的叫作“殿”——殿是这个宫殿的殿，就是排在最后，殿军。排在前面的“最”要给予迁，排在最后的“殿”要给予黜，就是所谓的罢黜。

大家很难想象，在秦汉时代，尤其是一些低级官吏，如果经过考核排在最后，而且犯的错误比较明显，是要被郡县的这些长官扒掉裤子打屁股的。后来是皇帝发现这样也不太合适，还专门发了一道圣旨，不许郡县侮辱长吏，就是不许打县令、县长的屁股，但是一般的官吏如果经过考核不合格，该打还是要打。

同时，为了考核好官员，汉代在汉武帝时代将全国分为13个州，每一个州派一个中级官员叫刺史，去监察这个地方上的郡。这个刺史是不管老百姓的，他是按照六条来考核郡的郡守。所以刺史是针对谁的呢？刺史主要是针对2000石的郡守和郡尉的。这种考核也成为地方官员升迁和罢黜的一个基本标准。

可以说，为了郡县制，秦汉时代建立了一套人才选拔、官僚考核、人才教育的系统。大家要问，儒学何以独尊呢？简单一句话回答，就是儒学把自己的教育系统绑在了国家的选官系统上。你想做官吗？那你就要接受我儒家的经典教育。所以两千年的中国，儒学之所以能长久保持独尊，成为每一个人的信仰，根本原因在于，国家的选官系统和儒生们的教育系统绑在了一起。

做一个总结。毛主席曾经说过“百代都行秦政法”。一百代以来，大家都沿着秦的法制建设、法令建设，这种秦的法令建设，最重要的就体现在郡县国家这个层面上。郡县制度是中国古代政治制度的基石。中国古人有这样一个说法，说“郡县治，则天下安”，只要每一个郡、每一个县治理好了，这个国家就安定了。这就是我们今天要讲的，郡县国家——这种战争催生出来的高效率的副产品，后来成为两千年来中国维系统一和行政的基石。