细说历史——乡里制度：基层社会治理架构的形成

战国时期，各国对基层社会的治理，大多采用乡里制的模式。

乡里制的萌芽，可以溯源到西周、春秋时期。西周金文中有“里君”一词，通常被认为是指国中（王城）的居民组织。 而西周、春秋时期有“乡”，是以血缘亲族关系为纽带的自由民（主要是四民中的“士”）的聚落组织。 《左传》有子产“不毁乡校”之说，《论语》中有“乡党”、“乡愿”之辞。今存《礼记》中的“乡射礼”、“乡饮酒礼”中，还保留了古代乡礼的一些内容。从这些记载中可知，乡在西周、春秋时期，既是当时社会基层治理的基本单位，也是居民日常生活的社会空间，承担着基层社会交往的重要职能。

西周、春秋时期的乡，大多是直接隶属于天子或国君的一级行政组织，乡中居民称“国人”，平时务农，战时出征，因此，乡也是西周国家军队编制的基本单位。《墨子·尚同》中有“是以数千万里之外有为善者，其室人未遍知，乡里未遍闻，天子得而赏之”之辞。墨子生活在春秋晚期，他将“乡里”与“天子”并言，大致还保留了早期乡里制的某些遗痕。

到了战国时期，随着集权国家政治权力的变化，再加上郡、县制的推行，乡就逐渐被纳入了郡县管理体系中，成为郡县下面的基层民政组织。

从文献记载看，当时各国乡里组织的名称与层级设置，存在一些差异。如：

《荀子·礼论篇》有“国—乡—州—里”的建制；《庄子·胠箧》篇中有“治邑屋州闾乡”的说法；《庄子·达生》篇则有“宾于乡里，逐于州部”之说；《管子·立政》则有“乡—州—里—游—什—伍”的说法，而《鹖冠子·王鈇》篇记载的基层社会管理体系是“郡—县—乡—扁—里”的模式。商鞅在秦变法，参照三晋国家的经验，在秦国实行“集小乡邑聚为大县”的办法，建立了“县—乡—里”为核心的社会管理体系（《史记·商君列传》）。虽然这些组织的层级和名称有异，但作为郡县制下基层民政与社会控制的基本居民组织，却是战国乡里制演化的共同特点。战国后期，随着兼并形势的变化，秦国的乡里体系逐渐占据优势，并在秦灭六国后逐渐普及开来，对后世产生了深刻影响。

总的来说，郡县体制下的乡里制度，通常是县以下设乡，乡以下设里。乡有三老、啬夫和游徼等职。乡三老，掌管风俗教化；乡啬夫，掌管居民诉讼和税收；乡游徼，掌社会治安。里设里正或里典，以贯彻县乡布置的民政及行政任务为主，同时兼有强化对居民的控制和组织管理生产的职责。此外，乡中还设有“亭”，专门负责地方治安和驿站系统，作为乡里制度的补充。

乡里制度下的基层居民管理，通常按照“什伍”的原则，形成什伍组织。《管子·立政》、《鹖冠子·王鈇》、《尉缭子·伍制令》和《史记·商君列传》等对此均有记载，实质上是一套兼有军政、民政功能的体系。其要点是将居民按照十家一什、五家一伍的标准编制起来，使居民互相监督、互相纠结，乃至彼此连坐，以保证国家对居民的有效控制。

战国文献中，对什伍编制之下的居民日常管理，也有较详细的记载。如《管子·立政》记载：

分国以为五乡，乡为之师；分乡以为五州，州为之长；分州以为十里，里为之尉；分里以为十游，游为之宗；十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。筑障塞匿，一道路，抟出入。审闾闬，慎管键，管藏于里尉。置闾有司，以时开闭。闾有司观出入者，以复于里尉。凡出入不时，衣服不中，圈属、群徒不顺于常者，闾有司见之，复无时。

《鹖冠子·王鈇》记载：

其制邑理都，使矔习者，五家为伍，伍为之长，十伍为里，里置有司，四里为扁，扁为之长，十扁为乡，乡置师，五乡为县，县有啬夫治焉，十县为郡，有大夫守焉，命曰官属。郡大夫退修其属县，啬夫退修其乡，乡师退修其扁，扁长退修其里，里有司退修其伍，伍长退修其家。事相斥正，居处相察，出入相司。父与父言义，子与子言孝。长者言善，少者言敬，旦夕相熏芗，以此慈孝之务。若有所移徙去就，家与家相受，人与人相付，亡人奸物，无所穿窜，此其人情物理也。

此外，《尉缭子·伍制令》记载：

军中之制，五人为伍，伍相保也；十人为什，什相保也；五十为属，属相保也；百人为闾，闾相保也。伍有干令犯禁者，揭之，

免于罪；知而弗揭，全伍有诛。什有干令犯禁者，揭之，免于罪；知而弗揭，全什有诛。属有干令犯禁者，揭之，免于罪；知而弗揭，全属有诛。闾有干令犯禁者，揭之，免于罪；知而弗揭，全闾有诛。吏自什长以上，至左右将，上下皆相保也。有干令犯禁者，揭之，免于罪；知而弗揭者，皆与同罪。

上述文献，《管子》属于齐系统，《鹖冠子》属于楚系统，《尉缭子》属于三晋系统。鉴于战国乡里什伍制度民政、军政互通的性质，其中所言的什伍连坐之法，既可应用于军中，又可应用于居民的日常管理。商鞅在秦变法，引三晋之制以变秦法，大力推行什伍连坐之法，以适应“耕战”形势的需要。

秦汉时期的基层社会管理，在《汉书·食货志上》中也有描述：

五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。……春令民毕出在野，冬则毕入于邑。……春，将出民，里胥平旦坐于右塾，邻长坐于左塾，毕出然后归，夕亦如之。入者必持薪樵，轻重相分，班白不提挈。冬，民既入，妇人同巷，相从夜绩，女工一月得四十五日。

以往学者多以为《汉书》所言，是对古代社会管理的想象或模糊追溯，不能据实。但近年来新出土的《张家山汉律》中有《户律》一篇，其中记载：

自五大夫以下，比地为伍，以辨口为信，居处相察，出入相司。有为盗贼及亡者，辄谒吏、典。田典更挟里门钥，以时开。伏闭门，止行及作田者。其献酒及乘置乘传，以节使。救水火，追盗贼，皆得行。不从律，罚金二两。

《张家山汉律》所属的年代已是西汉早期，但将其与《管子》等战国文献相比对，仍然可以看到两者对基层社会管理的具体措施描述如此一致，可见此种制度的延续性是非常明显的。

有学者将战国秦汉的这套基层社会管理系统，称为“官社”组织，认为其具有“政社合一”的特点。 如果从国家强制力量向基层社会渗透的角度看，这套基层治理系统，确实鲜明地体现了集权国家的行政主导意识，如果再配以国家授田制、户籍制、赋税制等相关制度，则国家权力已全面且稳固地渗透到基层社会之中了。

如果说，郡县制的设立是“大地域”集权国家地域管理的有效手段，那么，战国乡里制的形成，则是有效解决“大地域”集权国家基层社会和居民管理的重要手段。两者整合为一，从国到郡，从郡到县，从县到乡，从乡到户，国家权力的因素，系统地分布到当时社会的每一个角落，最终形成了战国集权国家严密的社会控制网络。