历代职官制度的沿革——先秦职官制度的确立和发展

一、关于原始氏族社会的“百官”

当人类社会发展到一定阶段出现了阶级对立的时候，作为统治者一方需要设立各种官吏，使之分职治事，以实现自己的统治意志，维护自己的统治地位。这时各种官僚机构即成为国家机器的重要组成部分，而各级官吏便成为国家机器的体现者。“官”的本义是房舍的意思，后来引申为具有权力的处所即官府以及行使权力的人即官员。《礼记·王制》孔颖达疏云：“官者，管也。”说官是管理别人的人。这种解释没能揭示出“官”的本质特征。诚然，作为社会的管理者在远古的氏族社会曾经存在过，那就是当时各部落和部落联盟的酋长们。但是他们与氏族其他成员的地位是平等的，他们只是凭借着自己的威望和能力，担负起集体生产和生活的组织工作，这和后世的“官”是截然不同的。古代相传，在尧、舜、禹做部落联盟首领的原始氏族社会晚期，曾设有“百官”，例如尧曾以四岳为部落酋长，以羲和管历法；舜以“八元”管教化、“八恺”管土地等等，这些“百官”也都是氏族社会的各种管理者。这时期，各个部落常把某种事物作为图腾来崇拜，于是就用这些事物来称呼当时的管理者们。《左传·昭公十七年》记载郯子在鲁国叙述他的家世时，提到黄帝崇拜天上的云，以云为图腾，于是用“云”来称其“官”；炎帝崇拜火，于是以“火”名“官”，共工氏崇拜水，以“水”名“官”；太皞氏崇拜龙，以“龙”名“官”；而郯子的祖先少皞氏崇拜鸟，于是用“鸟”名“官”，例如凤鸟氏管历法、祝鸠氏管民政、五雉管手工业等等。可以看出，这些社会管理者们已经具有一定的分工了。从原始氏族社会晚期已出现私有财产这一事实看，过去的民主选举原则开始受到破坏，而各级管理者们也在向统治者转化，所谓的“百官”越来越成为“民”的对立面而具有了新的意义。

二、夏朝的设官

夏朝是中国历史上第一个奴隶制王朝，它的最高统治者是“王”，其下设有各种职官。《礼记·明堂位》说：“夏后氏官百”，百表示多。古代文献对夏朝官制缺少详细记载，这也与国家机器建立初期的官职设置必定粗略有关。即便如此，一些零散的材料仍可使我们对夏朝职官设置有少许了解。

《左传·定公元年》记载：“薛之皇祖奚仲居薛，以为夏车正。”车正是主管造车的官。传说奚仲很善于造车，所以做了夏朝的车正，又《左传·哀公元年》记载，少康为夏王前，曾做诸侯有仍氏的牧正，后来又逃到有虞氏那里做庖正。牧正是主管畜牧的官，而庖正是主管膳食的官。

夏朝有军队，进行过多次战争，自然有统率军队的官长。《尚书·甘誓》说：启与有扈氏“大战于甘，乃召六卿。”郑玄注说“六卿”是六军的将领，这是用后人的观念作解释，实际的官名尚不清楚。

夏朝有监狱。《竹书纪年》说：“夏后芬三十六年作圜土。”芬是启以后的第七个夏王，当时由于阶级矛盾尖锐，夏王芬便建筑圜土来囚禁反抗者。圜土是圆形的土牢，把罪犯圈围在其中，这也表示有了司法的官员。

《尚书·胤征》、《左传·昭公十六年》都记载了夏代发生日食的时候，出现“瞽奏鼓，啬夫驰，庶人走”的情形。这里的瞽是乐官。对啬夫的职掌，后人解释不一，有的说是主管祭祀所用布币的官，有的说是主管耕作奴隶的官。

总之，尽管夏朝的职官设置十分简略，但其官僚机构毕竟已具雏形了。

三、商朝的内、外服官制

同夏朝相比，商朝职官制度已趋向系统化。除了文献记载外，甲骨卜辞和铜器铭文也给我们提供了丰富的资料。在商朝，由商王直接统治的中心区域叫内服，内服以外的诸侯统治区域称为外服。它们的职官制度有所不同。

1．内服官

内服设有百官，称为百辟。可分为政务官、宗教官、事务官、武职官等几类。

政务官有尹、冢宰等。如伊尹就是商汤的辅弼之官，相当于后世的宰相。这里伊是姓，名为挚。尹是官名，也称阿衡、保衡。直到西周初年的铜器铭文中，保和尹还通用。如《令尊》铭文中的“明保”，又称“明公尹”。

《史记·殷本纪》记载商王武丁“三年不言，政事决定于冢宰”，可见冢宰权势之重，地位与尹相仿。

宗教官有占、卜、多卜、亚、祝、史、作册等。占、卜是负责占卜之事的。甲骨文中记载许多贞人的名字。贞人就是占卜人。巫、祝是神职人员，在祭祀等活动中充当人和神之间的媒介人。

史官为记录王事活动的官，与作册职掌相近。在甲骨文中有“乍（作）册”、“作册右史”等职官出现。

事务官是负责某种具体事务的官。甲骨卜辞中有小臣、臣正，大约是从奴隶中挑选出来做奴隶们的头领的官吏。还有小耤臣、小众人臣，是管理农业奴隶的官吏，小丘臣是管理山林的，小疾臣是管理医疗之事的，小多马羌臣是管养马的羌人的官吏等等。在甲骨文中还有宰，是总管奴隶主贵族家务及家务奴隶的官。

武职官有亚、多亚、马、多马、射、戍、卫、犬、多犬等。商王和奴隶主贵族是军队的当然统帅，对于他们来说，官职、爵位是世代承袭的，任职的文武没有严格区分。这里说的武职是军队中的中、下级官吏。亚是奉王命领兵征伐和追捕逃亡奴隶的官。马、多马是与战车有关的武官。射、多射是管弓箭手的武官，其中管百人的叫百射或射百，管三百人的叫三百射或射三百。犬为饲养、训练猎犬的官，或说犬是田猎中递送猎物情况的官吏。戍大约是从事戍守的武官。卫是侍从保卫人员。此外还有工、宗工、惟服、惟亚等等，还有待进一步了解它们的意义。

2．外服官

外服包括商王亲属的受封地和被征服部落的臣服地区。《尚书·酒诰》说：“越在外服，侯、甸、男、卫、邦伯”，这里的侯、甸、男、卫、邦伯都是外服的重要统治者。侯、伯在甲骨文中都有出现，是那些方国的君长，没有严格的等级差别，如武丁之子奠被封为侯，称侯奠；周人臣服于商时，称周文王为西伯。这些侯伯都要定期向商王贡献和奉命参加征伐活动，有的还到中央朝廷来任职。

甸在甲骨文中作“田”，是商王派至远方主管农业生产的官。男作为官名，不见于甲骨文，有学者认为就是甲骨卜辞中的“任”，大约是侯、伯之下的武官。卜辞中还有牧，大约是商王派至远方主管畜牧的官。在商朝，没有五等爵制度。

四、西周官制

西周官制是在商朝内、外服制度的基础上进一步发展的，开始确立了师、保的中枢职官地位，其内服、外服职官的设立和分工也更加细致。在内服中，太师、太保是属于最高的“公”一级的职官，其下为“卿”一级的高级职官，它们各有属官，此外还有低级的事务官员。

1．最高级的师、保

在周王之下，地位最高的是太师、太保、太宰，它们辅佐周王，统领百官，执掌朝政，同商朝的尹相类似，多由有威望的大贵族担任。例如姜尚在周武王时为太师，对推翻商统治发挥了重大作用，被称为师尚父。后来周成王年幼，由太师周公旦摄政七年。太师有时由两人同时担任。西周中期以后，任命太保渐少，太师的地位更加突出。

从文献记载和出土铜器铭文看，西周朝廷的官员是分为公、卿两个等级的。太师、太保、太史是属于公一级的。太史主管朝廷的册命、祭祀、图籍等，虽然权力不如太师大，但地位较高。周初，毕公、苏公都曾为太史。在铭文中，对于身为太师、太保、太史的人，都称为某公。

2．内服官中的卿

内服官中，次于公一级的是卿。他们是公下面依照分工处理朝廷政务的官员。周公旦的儿子伯禽曾做过太师、太保。在《令彝》中记载周王命他“尹三事四方、受卿事寮”，也就是让他统管“三事大夫”和四方诸侯，以及统领朝廷百官。

所谓“三事”是指常任（又称任人）、准人（又称准夫）、常伯（又称牧）。在《尚书·立政》和金文中对它们都有记载，称为“作三事”、“三有事”。常任掌管朝廷的政务、官吏人选；准人执掌司法；常伯掌管地方行政事务。

属于卿一级的官员还有司徒（金文作司土）、司马、司空（金文作司工）、司寇、司士、太宰、公族等。司徒主管农田图籍及人民户口等，兼管军事和卜事。司马掌管军队和军赋。王畿内的卿大夫往往使其宗臣为司马，主管采邑内的军赋，称家司马，家司马也要听命于王司马。司空掌管百工执事及土木营建，司寇主管刑狱治安。太宰本是周王的家务总管，掌管王的饮食起居、车驾仪仗、王家财产、王后命令等，因与周王接近，成为周王亲信，所以他的权力和地位也较高。周公旦就曾做过太宰。公族是掌管公族内部事务的官，司士，主管贵族的刑罚及版籍爵禄。

在这些卿一级的官员中，司徒、司马、司空在文献及金文中被称为“三有司”。

《礼记·曲礼》中有“天官六大”之说，《小盂鼎》铭文称为“三左”、“三右”。郭沫若在《周官质疑》一文中考订，“三左”是太史、太祝、太卜，“三右”是太宰、太宗、太士。他并绘图说明他们在举行典礼时各在周王左右的位置。正如《左传·成公十三年》所说，周代是“国之大事，在祀与戎”，所以六卿中，太祝是最大的祭祀官。太卜管卜筮。太士是记言的右史。太史是记事的左史。左史、右史可以通称“作册”。太宗主管周王族的宗族事务，有可能就是前文所说的公族。太宰前文已有介绍。这里所说的“三左”、“三右”各官是否符合当时实际情况，还需要进一步探索。在古代记载西周官制的《周礼》、《尚书·周官》、《礼记》等文献中，有些内容是被战国以来的儒家学者们依照自己的理想加以系统安排了，因此在认识西周官制时必须做全面的考察。

西周晚期的铜器铭文中还出现“膳夫”一官，其权位也很重要，主管向百官传达周王命令。

西周内服官的爵位分为公和伯、侯两等。凡是太师、太保、太史皆为“公”爵；凡由王畿内贵族入朝为卿的称“伯”爵，而四方诸侯入朝为卿的称“侯”爵。公及伯、侯爵位的升降，随担任官职的高低而改变。

3．内服中的事务官

属于内服的事务性低级官员很多，就现在所掌握的材料看，它们可分为内廷事务官和外廷事务官两类。下面仅举一部分为例。

内廷事务官——

虎贲，金文作虎臣，可分左、右，为周王的武装侍从长官，负责周王的安全。

缀衣，掌管周王衣冠之官。

趣马，金文作走马，为掌管周王马匹之官。

小尹，金文作小臣，为总管内廷事务之官。

太宰属下还有内宰、小宰、乐师、仆、小射、底渔等官吏，分管周王的财产、起居及音乐、驾车、射猎、捕鱼等事。

外廷事务官——

大都，为管理诸侯及周王子弟们的采邑的官员。

小伯，管理卿、大夫采邑之官。

此外还有林、虞、牧、司田等官，分管山林、畜牧之事；师氏为掌管征伐戍守的军事长官。

对于在外廷分管各种政务的官员，可称为表臣百司，而对于官府中的低级办事人员，则称庶常吉士。

4．外服诸官

周武王灭商后，对于王畿以外的广大地域进行了分封。受封的主要是周王的同姓亲属和异姓功臣，此外还有尧舜等所谓古圣的后裔。《左传·昭公二十八年》提到当时共封“兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人”。这些诸侯都是周王的亲属。周成王时又继续对同姓亲属加以分封。对这些被封的诸侯，周王称其中同姓的为伯父、叔父，称异姓的为伯舅、叔舅。相对来说，商朝所分封的诸侯与商王有亲戚关系的很少，因此他们时常反叛商王的统治。而周朝利用宗法血缘关系把众多的诸侯同周政权紧密地结合为一体，这有助于实现“封建亲戚以蕃屏周”的目的，从而加强了对诸侯的控制。（图5—1）

西周时期，被分封的诸侯国对周天子要尽一定的义务，例如必须定期朝聘周王，向周王贡献各种物产，接受周王之命出兵保卫王室或征伐反叛等；同时对周王的婚丧嫁娶、巡狩等也要尽义务。有时诸侯大国可在周王授意下调动附近的中小诸侯国的军队，共同从事征伐战争。由于大国成为一方之长，所以又称之为方伯。有的诸侯也到朝廷去任官，辅佐周王。

被分封的诸侯，在爵位上有公、侯、伯、子、男五种爵号，但从金文内容上看，似乎它们之间尚未有严格的等级差别。

诸侯在自己的封国内，基本上也按照周王朝的官僚系统设立各种职官机构。《尚书·立政》记载周公向成王讲述文王、武王官制时说，诸侯国设有“司徒、司马、司空、亚、旅、夷、微、卢烝；三亳阪尹”。其中司徒、司马、司空是诸侯国的三卿，其职掌当与王廷的三有司相同；亚为次于卿的大夫，旅为次于亚的众大夫。夷、微、卢是西周边远的一些臣服部落，烝指他们的首领。三亳是商朝先王旧都，阪是险要之地，在这些地方都设有专门的官员“尹”在戍守。

西周时期还有监国制度。这是周王为了防范诸侯叛乱，派人作为监官去监视他们。例如周灭商后，周武王令商纣王之子武庚仍居殷故地，管理殷民，同时又派遣自己的弟弟管叔、蔡叔、霍叔在其周围进行监视，称为“三监”。出土的铜器铭文证实，西周时还派有一些监官到其他诸侯国去。这是周王对地方诸侯加强控制的一种重要措施，也是中国古代确立监察制度的先声。

五、春秋时期的官制

春秋时期，中原各国的职官虽然大多沿用了西周的旧名称，但由于这时旧的奴隶制度开始瓦解，新兴的封建势力正在取代奴隶主贵族的统治地位，社会处于大动荡、大变革的形势中，因此旧的职官制度也受到冲击，发生了较大的变化。这种变化的最大特点是，以宗法制度相维系的旧官僚体制出现裂隙，各国虽仍由世卿执政，但已经不都是由周王策命了。

1．最高执政官

春秋时期，王室衰微，周天子已失去了天下共主的地位。周王控制的王畿地区也日益缩小，诸侯国各自为政。在这种情况下，周王廷虽有正卿、卿士、太宰主持朝政，以介卿为其副，但他们已没有足够的权力去支配各诸侯国了。

在各诸侯国，最高的统治者是各国国君，他们有的如楚、吴、越也曾先后称过王。其下有总领百官、主持朝政之官，各国的名称不同，泛称“执政”。例如郑国称“当国”。晋国有三军，多以统领中军的将帅为执政。齐国设有左右二相。宋国保留一些商代遗制，有太宰、大司马等。

各国一般都设有司徒、司马、司空、司寇等众卿，为朝廷的重要职官。司徒掌管民政、户籍；司马掌管军事；司空掌管土地及筑城等土木营建，所以有时也称司城、司工；司寇掌管诉讼刑狱等。这时期它们的职掌也开始出现变化，例如齐国在军队中设有锐司徒、辟司徒，大约是主管武器、营垒之官。晋国由将帅统率军队，司马只专管军法了。各国专掌刑狱之官，除了司寇外，鲁国还有士师，齐国有大理等。

2．宫廷内务官

西周时，为周王个人服务的某些官员，由于取得周王信任而可能兼掌国政。春秋时期这种情况有了改变，为国君个人服务、主管宫廷内部事务的职官同朝廷主管国家政务的职官界限越来越明显，而且内廷事务官的地位也下降了许多，这是封建官僚制度不断完善、进步的体现。这些内廷官员有主管公族事务及祭祀等事的宗伯、宗人；主管卜筮之事的卜人、卜士、巫；主管宫内音乐的乐官太师、舞师；主管国君财物的府人、廪人等等。宫内事务的大总管一般由仆大夫担任，宋国则称大尹。

3．地方官

春秋时期，中原各国的地方政权基本上实行国、野制。所谓国，是指国都及附近地区；野是国以外的远方农村。当时按照国、野的不同组织形式，分别设置各级官吏进行管理。《国语·齐语》中记载齐国管仲实行了“参国五鄙制”。这就是在国中建立轨、里、连、乡四级行政体制，分别设置轨长、里有司、连长、乡良人为其长官。在鄙野中建立邑、卒、乡、县、属五级体制，分别设置邑有司、卒帅、乡帅、县帅、属大夫和属正长等官。

春秋初期，由于各国之间征战频繁，诸侯国开始在边境地区设县，以加强防守。至中晚期在内地也开始设置县，由国君委派县大夫去治理。有的诸侯国还开始在县下设郡。这时期郡比县低，与战国时期郡统辖县不同。县大夫之下有县师、司马、司寇等官。县司马、县司寇与朝廷的司马、司寇的职掌相当，只是管辖范围不同。

春秋时期，各国有的卿、大夫势力膨胀，其家族组织也不断扩大，于是形成了一些有势力的家族，如鲁国的“三桓”，晋国的六卿，宋国的戴、桓八族等。他们瓜分公室，并在家中建立了一套统治机构，其中宰是总管一家政务的官。《论语》中就记载孔子的学生仲弓、子路都任过鲁国季氏的家宰。家宰可由出身低微、但有才干的平民担任。宰下还有其他官吏。

无论是县、郡的长官还是家宰，他们的任命越来越不受出身等宗法血缘的限制，这就为封建地主阶级建立新的官僚制度奠定了基础。

关于春秋时期的爵：卿本是各国执政官的泛称。这时如秦、晋、齐等国，已开始把卿作为爵称，有上卿、中卿、亚卿的等级差别。大夫在这时也有官和爵的区分，作为官称的如中大夫、县大夫等，作为爵称的如上大夫、中大夫等。齐桓公曾设关内侯，但无封地。

六、战国时期的官制

战国时期，封建制度进一步发展，各国君主集权得到加强。这时大国扩张领土，弱国被灭，只剩下屈指可数的几个诸侯国了。大国的君主也都相继称王。为了适应战争的需要，为了加强对各级官吏的控制和提高官僚机构的效率，各国大都实行了以国君为首，下有相、将二官分掌文武的中央集权体制，这就是《尉缭子·原官》所说的：“官分文武，君之二术。”与此同时，各国在地方设置郡、县，由国君亲自任免其长官。这样，封建的官僚体制便初具规模了。

1．各国朝廷的行政机构

这时期各国都设有“相”，以为百官之长。相，原是佐助之意。春秋及以前，相只是地位低下的礼宾官，仅在齐景公时一度以崔杼、庆封为左、右相，地位不同一般。战国时，各国先后设相职，统领百官，成为最高的行政长官。相有时也称作丞相、相邦。汉朝时，因避讳刘邦之名，改称相邦为相国。《史记·廉颇蔺相如列传》和《战国策·赵策五》还记载赵国有“假相”、“守相”。假是兼任，守有试用、代理的意思。在《庄子·盗跖》和《韩非子·显学》中，虽然有“宰相”一词出现，但并不是正式的官名。在中国古代职官制度史上，“宰相”有其特定的意义，除了辽朝曾以它作为正式官名外，一般都把执掌朝政、统领百官的中枢职官泛称为宰相。因此历朝的宰相，无论是人数还是官称，不尽相同。

各国也设“将”职，成为一国的最高军事统帅，地位仅次于相，多以擅长统兵作战的武将充任。将职称将军，有时为了突出最高统帅的地位，设有上将军、大将军等。在将军之下，设有国尉、都尉等高级武官。在秦国，大良造本是高于国尉的武官，后来撤销大良造后，国尉地位上升。秦始皇统一中国后，可能设有太尉掌管全国军事，其前身即与国尉有关。

这时期，由于国君权力加强，国君的秘书人员的职权也加重了。国君的秘书长官不仅负责机要文书档案，而且作为国君的耳目亲信，开始具有监察其他官员的职能。他们有的称为御史，有的称为主书、掌书、御书等。

此外，重要的中央行政官员司徒、司寇、司空等在各国往往沿袭下来。同时各国又在新的历史条件下设置了一些新的职官，如秦、齐设有博通古今典籍以备顾问的博士，赵国有主管收取租税的田部吏，秦有廷尉掌管司法，韩、魏有廪史，大约是主管仓库等等。

2．地方郡县制的确立

战国时期，各国在地方大多确立了郡、县两级制，以郡领县。郡的行政长官是守，由国君直接任免。郡守下设郡尉；主管郡内军务。郡下设县，长官称令。令下有丞，分管财政和讼狱；有尉，管军务；有司马，管马政；有司空，管县内土建工程（多与军事有关）及刑徒。齐国未见有郡，据《孙膑兵法·擒庞涓》，齐国设有大都，相当于郡，长官为都大夫。齐国称邑，与县相当，长官称大夫。

战国时期，由于封建统治者打破了奴隶社会以宗法血缘关系维系的世袭制，在官吏的任用上改为俸禄制。当时各国对俸禄采用了不同的计算单位。例如，卫国以“盆”计算，齐、魏用“钟”计算，秦、燕用“石”计算等等。由此，各国又逐渐用它们的计算单位来标示官阶的等级高低了。如秦有五十石、一百石、五百石等官员。又由于国君与他所任命的官员形成雇佣关系，于是在行政管理上又创立了对各级官员的年终考核制度。对于朝廷的重要官员和地方长官，年终时都必须向国君汇报自己一年中取得的成绩，称为“上计”。如果考核不合格，要受到惩罚。高级官吏对其下级也有考核。

七、楚国的官制

西周以来，楚为南方大国，它具有与中原不同的文化传统，在各种制度及生活习俗上都有自己独特之处。

在中央行政职官方面，春秋早期楚国有莫敖执掌全国军政大权。《淮南子》中称它为“莫嚣”。以后设立大司马、右司马、左司马，莫敖的地位就不断下降了。楚武王晚年设置令尹，成为朝廷的最高执政官，与专掌军事的司马并称二卿。司马不仅领兵作战，而且主管丈量土地、确定赋税（以此可算定全国可出的战车、战马、各种兵器之数），这又包括了中原国家司空的职掌。战国时，司马改称柱国。著名诗人屈原和政治家春申君黄歇都曾任过左徒，这是主管民政之官。屈原还任过三闾大夫，这也是中原各国所没有的职官，它专掌王族屈、景、昭三姓子弟的教育。此外还有司败，为掌管刑罚狱讼之官，相当于中原各国的司寇。师、太师是主管对王子教育的职官。还有专管占卜吉凶的官，称为卜尹、卜师，是大夫一级的职官。

春秋时期，楚国在地方就已开始设立县，战国时期形成郡、县制，长官由国君任命。楚国县的长官称县公、县令，其下还有县司马等。郡的长官由中央派遣武将兼理。