历代职官制度的沿革——宋朝的二府制及辽金元官制

一、宋朝中央职官的二府制

宋朝的官制是以中央朝廷的中书门下和枢密院分掌政、军大权的二府制为其特征的。

1．宋朝的宰执

宰执是指宰相和执政。北宋初年只有“同中书门下平章事”或“同中书门下二品”的宰相。后来又以“参知政事”作为副宰相。宋代宰相大体有五次变动，见表7。北宋哲宗时，在宰相之上又设“平章军国重事”一职，专以之优礼德高望重的老臣，可以免去日常事务，只是参谋军国大政。实际上这样的老臣并不参与朝政。但是南宋的情况有所不同。

宋代的宰相不专用三省长官，在三省之外另设宰相的办公机构于禁中，称为政事堂或中书门下，也简称中书。

宋代的枢密院是掌管全国军务的最高机构，以枢密使、枢密副使为其长官，有时不任命使和副使，而以知枢密院事和同知枢密院事为正、副长官。枢密院又可简称“枢府”，专掌兵籍、虎符，有调动军队的权力，但须经皇帝批准。为了防备武将跋扈，枢密院长官一般由文官担任。此外，为了限制枢密院的军权，全国禁军的管理、训练、戍守等事则归三衙（殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司）统领，但三衙无权调动军队。

在宋代，一般把副宰相“参知政事”与枢密院的首脑称为“执政”，而把宰相和执政合称为“宰执”。

宋朝还设有翰林学士院，它不属于以宰相为首的中央行政系统而直属于皇帝。有翰林学士若干，负责为皇帝草拟制诰、国书等。（图5—7）翰林学士需加有“知制诰”的头衔，才有草拟制诰权，否则便也是徒具虚衔去充任他官。此外又有替皇帝解说儒家经学的，称“翰林侍读学士”、“翰林侍讲学士”，官阶低的称“崇政殿说书”，他们叫做经筵官，多以他官充任，不隶属学士院。

宋初仍设三师（太师、太傅、太保）和三公（太尉、司徒、司空）；徽宗以后废除原三公，而以三师改称三公，又设少师、少傅、少保，称三孤。三师、三孤虽然名义尊贵，都只是赠官，徒有虚名。

2．宋朝的三省六部

宋初，由于中书门下和枢密院掌握了朝廷的军政大权，所以中书、门下、尚书三省形同虚设，三省长官也无实权，这是宋代官制的一个特点。宋代的官与职、差遣相脱离，三省基本上是名存实亡了。

宋神宗元丰改革官制时，依照唐朝的制度，重新恢复了三省六部的职权。

3．三司的设置

宋初，既然六部已是虚设的官署，于是另外设立三司为管理国家财政的机构，以三司使和三司副使为长官，总管盐铁、度支、户部三司。盐铁掌管全国矿冶、茶、盐、商税、河渠和军器制造等；度支掌管全国财政收支；户部掌管全国户口、赋税、榷酒等事。每司之下设有数案，处理具体事务。三司总管全国财政，权力很大，地位仅次于二府，号称“计省”，三司的长官被称为“计相”。王安石变法失败后，三司的职权归还给户、工二部。

北宋前期，中书门下、枢密院、三司分掌全国政、军、财，三者鼎足而立，而最终由皇帝所辖制。（图5—8）神宗改制后，财权归属于宰相了。南宋时，宰相往往兼任枢密使，于是国家的民政、军政、财政三权又集于宰相一身。

4．台官和谏官

宋朝设御史台为最高监察机构，依唐制下设台院、殿院、察院。虽然以御史大夫为御史台最高长官，但只作为加官授人，因此御史中丞便成为真正的长官，称为台长。

宋代御史的任用由皇帝直接掌管，宰相不得过问。御史每月必须奏事一次，称为“月课”。如果上任百日之内无所纠弹，就要被罢黜，或出任外官，或罚其俸禄，名曰“辱台钱”。又许御史“风闻弹人”，这就助长了御史滥弹之风。后来为了限制御史的权力，又给尚书省以“掌奏御史失职”之权，使台、省互相牵制。

宋朝的监察御史并不监察地方，地方官吏主要由地方的通判、转运使进行监察。

唐朝在中书省和门下省中都设有谏官，主要是对皇帝提出规劝和批评。北宋初设置谏院，有知院官六人，又有司谏、正言等，他们的职责已不是纠正皇帝的过失了，而是举发臣下的不法。这样谏官的职责同台官就没有两样了，形成台谏合流的趋势。元丰改制时，撤销了谏院。

二、宋朝的三级地方官制

宋朝最初是州、县两级地方官制，宋太宗以后发展为路、州、县三级制度。

宋代最低一级的地方行政机构是县，设县令为其长官。由于常常派京官带本官的职衔去掌管一县之事，称知某县事，简称知县。还有县尉，负责一县的治安。

县之上为州，州的长官是朝廷委派文职京官前来“知某州事”的，所以又简称知州。为了吸取唐末地方藩镇割据的教训，加强中央对地方官的控制，又由朝廷派通判到各州，名义上是知州的副手，实际上一切州事必须由知州和通判联合签署方才有效。通判位秩低于知州，但可以监督知州，并且可以直接向皇帝报告情况。

与州同级的还有府、军、监。对于首都、陪都及一些重要的地方设府。京师设府尹，以为最高长官，其他的府以知府治事。军也是行政区。宋代在沿边或冲要地区设置许多军，掌管一地的兵、民两政，规模小的由知县兼军使；大的则派京官带原职衔去任职，称知某军，下面有的可辖一两个县。监为冶铁、煮盐等工业区所设。小的监由州、府兼管，大的派京官带原衔来知某监事。

州之上为路，原有监察区性质，后来转变为行政区划。它是由转运司、提刑司、提举常平司、经略安抚司四个部门构成。转运司又称“漕司”，长官为转运使，最初掌管漕运，把各地交纳的赋税送至中央，后来又管监察劾举地方违法官员。提举常平司又称“仓司”，以提举某路常平公事为其长官，掌管常平仓。徽宗时又设“提举茶盐司”，专管茶、盐的产销专卖。提刑司又称“宪司”，长官为提点刑狱使，掌管一路的司法讼狱。以上三司统称监司。经略安抚司又称“帅司”，长官为经略安抚使，掌管一路的军事，常以本路所在的知州、知府充任，其辖境不一定恰好是一路。

此外，宋朝在部分边疆少数民族聚居区，也设有羁縻州、县、峒。

三、宋朝的品阶勋爵及俸禄、磨勘制度

1．品阶勋爵

宋朝的官员仍以九品分级，每品分正、从，四品以下的正、从又分上、下，共29阶。根据这些官阶定出文散官29阶，武散官31阶，每阶有固定的官称。这些官品阶级的作用不大，只能决定官服的颜色、佩饰等。宋初规定的官服颜色制度一如唐朝。神宗改革时，改为九品18级；官服颜色也改为四品以上服紫，六品以上服绯，九品以上服绿。宋朝官员的服饰中无鱼符，但有鱼袋，袋上饰有金银鱼形，系于带上，垂于身后，可显示官品之贵贱。官员佩戴鱼袋的做法，宋以后就取消了。

北宋徽宗时，又确定文散官为37阶，武散官为52阶，同时又有内侍官12阶、医官14阶。

宋朝的爵位定为12级，也都是虚衔。宋朝的勋制同唐朝一样分为12级，各级的名称也同唐朝一样。

2．官员的俸禄和祠禄官

宋代官员的俸禄，除了俸钱、禄米之外，还有茶酒钱、职钱、给券（差旅费）、厨料、薪炭、马匹刍粟乃至仆人的衣食等等。对于高官来说，俸禄尤其优厚。仁宗时，朝廷还正式颁布了《禄令》，对各级文武官员的俸禄作了详细规定。宋朝官员还有“职田”，依官阶高下可得田四十顷至一二顷不等。

宋代的封爵有食邑，从1万户到200户，但都是虚数；只有“食实封”才有实在利益。食实封从1000户到100户，共分7等。实封1户，每日计钱25文，朝廷随月俸一起发放。“食实封”不世袭。官员有食邑的并不限于封爵，凡是高级官员都可能得到皇帝赐给的食邑。

朝廷对于退休的官员，为了让他们能继续享有丰厚的物质待遇，往往给他们一个管理道教宫观的名义，使他们可以借此领取俸禄，一般称为某某宫使、提举某处某宫某观等，称为祠禄官。有时也对这样的官员授予馆阁的职衔，以修书撰史的名义领取俸禄。

3．考课磨勘制度

按照唐朝制度，吏部的考功司负责对官员政绩的考课。北宋前期，考功司失去了这样的职权，另设审官院，主持对京朝官的考核与升迁；设考课院负责对地方州县官员、幕职的考核与奖惩。神宗元丰改制时，把这些职权又归属到吏部。

宋代对官员的考课通过磨勘与历纸两种办法进行。“磨勘”一语在唐代对官员的考课、复验中已经使用，宋朝定为制度。宋朝规定，文官三年一磨勘，武官五年一磨勘，视考核成绩决定升降。（图5—9）实际上只要挨够年资，不出过错，到时便可升迁。这就促使官员们多是因循守旧，不求有功，但求无过，仅凭资历升官。所谓历纸，是要求官员在工作中随时自记功过上交长官，同时上级长官也随时记录下属的得失以定优劣。这种做法是强调掌握本人平日的具体表现。实际上，无论是磨勘还是历纸，在宋代大多数情况下都流于形式。

四、宋朝的寄禄官和差遣制

宋代职官制度的一大特点是，官员被授予的“官”同他实际担任的职务即所谓差遣，是不一致的。北宋建立时，留用了大量的各国旧官吏，为了稳定政局，朝廷保留了他们的官位、俸禄，但是又不让他们掌握实权；另一方面，为了避免政变篡权的重演，对于宗室、外戚、勋旧等也给予高官厚禄而不给他们实权，这样就造成官和职务相脱离的现象。“官”只决定官员的俸禄、赠官、叙封、恩荫等待遇，被称为正官、本官、寄禄官；另一方面，差遣才是朝廷委派的具体职务和实际权力。这时诸如左右仆射、六部的尚书、侍郎、各寺监的卿监等官，就都不再具备原来的职权了，如果没有皇帝的特许，这些官员都不能管本官署的事，而各官署的工作要由朝廷“差遣”其他官员来担当。官员如果没有朝廷委派的差遣，就只能领俸禄而无事可做了。

在宋代，凡是属于差遣性的职务，常在前面加判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字样。宋代官和差遣的分离，一方面有助于使有才干但资历浅的官员受到重用，使无能的高级官员交出权柄；但是另一方面也造成任官冗滥，官府重复，机构庞大，最终加重了人民的经济负担。

宋代的高级官员除了被授予官和差遣外，还往往带有馆阁学士头衔的“职”。馆阁指昭文馆、史馆、集贤院和秘阁，有大学士、学士、待制等，是授予高级文官的荣誉称号。还有一些殿阁学士称号也是为优礼文臣而用的。例如观文、资政两殿大学士，一般授予前任宰相，观文、端明殿学士多授予前任或现任执政。又如龙图阁、天章阁等本是收藏某皇帝的御书、御制文集和各种典籍的地方，都设学士、直学士、待制等，名义上是管理这些收藏，实际上也是作为皇帝文学侍从的虚衔。宋代朝臣出任外官时，常常带这样的职衔。

五、辽、金的官制

1．辽朝官制

辽朝是契丹贵族建立的政权，在皇帝之下设立了两套官僚机构：一是北院，掌管朝廷大政及契丹本部事物；另一是南院，掌管境内汉人州县等事。俗称北面官、南面官。（图5—10）

北面官　设有北、南枢密院，有枢密使、知枢密院事等为其长官。北枢密院掌管全国军政，类似唐朝的兵部；南枢密院掌管铨选、丁赋等政。枢密院下还设北、南宰相府（这是中国历史上第一次把“宰相”作为正式官名），北、南宰相都由皇族耶律氏和后族萧氏所把持。此外还有北、南大王院、宣徽院、敌烈麻都司、夷离毕院等。《辽史·百官志一》说：“北枢密视兵部、南枢密视吏部，北、南二王视户部，夷离毕视刑部，宣徽视工部，敌烈麻都视礼部，北、南府宰相总之。惕隐治宗族，林牙修文告，于越坐而论议以象公师。”

南面官　多仿唐制，也有三省六部、各台、院、寺、监、诸卫等官，多用来安置汉人的，但是并无实权。

地方的燕云十六州等汉人居住区，实行州、县两级制，州长官为刺史，县长官为县令。

2．金朝官制

金朝是女真贵族建立的政权。金初，熙宗进行了一系列的政治改革，废除了奴隶制的贵族会议，采取了封建的中央集权的政治体制。

金朝实行一省制，只设尚书省为全国最高行政机构，不设中书、门下二省。虽以尚书令为最高行政长官，但仅是皇族贵戚的荣誉衔，因此下面的左右丞相便成为实际的宰相了，又有“平章政事”也为宰相。再下有左右丞、参知政事为执政。汉人可担任执政。

金初还改变了过去部落组织猛安、谋克为兵民合一的制度，设置枢密院，主管全国军事，以枢密使、副使总领院事。还设御史台为全国最高监察机构，以御史中丞为首脑，掌管监察和重大案件的审理。

金朝的地方行政仿照辽、宋制度，建立路、府、州、县四级体制。路设兵马都总管统领军兵；路治所在的府称总管府，以兵马都总管兼府尹。各州刺史、节度使既领兵也管民事。县设县令只管民政。

六、元朝职官的一省制

1．中书省总领朝政

元世祖忽必烈即位后，废除了过去的部落首领会议制，参照宋、金旧制，建立起一套完整的封建官僚机构。《元史·百官志一》记载当时的职官制度时说：“其总政务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台。体统既立，其次在内者则有寺、有监、有卫、有府；在外者则有行省、有行台、有宣慰司、有廉访司。其牧民者则曰路、曰府、曰州、曰县。官有常职，位有常员，其长则蒙古人为之，而汉人、南人贰焉。”这表明，元朝的中枢权力汇集于中书省、枢密院和御史台。

元朝设中书省总领朝政，其间虽三次设置尚书省与之并立，但不久就都撤去了。中书省长官为中书令，必以皇太子担任，但也是虚衔，实际是以左右丞相、平章政事为宰相，下有左右丞、参知政事为副宰相。右丞相必以蒙古人充任。

枢密院为全国最高军事机构，枢密使例由皇太子兼领，也是虚衔，实际上由枢密院副使、同知枢密院事主持院事。

御史台为全国最高监察机构，以御史大夫、御史中丞各二人为其长官。下设殿中司和察院。殿中司以殿中侍御史统领，掌管纠察朝会失仪及百官过失。察院设监察御史若干人，掌监察地方，以后改称肃政廉访使。元朝将全国划分为22道监察区，凡燕南、河北道等内八道，由察院派肃政廉访使常驻地方，负责监察。其余各地由行御史台负责（见后）。

朝廷设有宣政院，专管宗教及吐蕃等少数民族事务。

2．元朝的行省、行台制度

为了便于统治，元朝把全国划分为11个大区，由中书省的派出代表机构“行中书省”主管各大区的军政大事。这样，行中书省就成了地方最高一级的行政管理机构了。此外，邻近大都的一部分地区称为“腹里”，直属中书省管辖。各行中书省的官员设置，与中书省大体相同，也有丞相、平章政事、左右丞等。今日中国地方的最高行政区划为“省”，即本源于元朝的“行省”。

在监察方面，元朝也在地方设置江南和陕西两个行御史台，为中央御史台的派出机构，分掌江南十道、陕西四道的监察。行御史台简称外台、行台，也设有御史大夫、御史中丞等官长。

此外，为了战事的方便，元朝在地方也设有行枢密院作为枢密院的派出机构。

3．元朝的地方官制

元朝的行中书省虽为中央派出机构，后来实际上成为地方最高一级的行政机构了。行省之下，一般为路、府、州、县四级，它们的长官分别为总管、知府、知州、县尹。在部分地区，行省和路之间设有宣慰司，以宣慰使为长官，掌管军民之政。

元朝的各级地方行政机构中都设置达鲁花赤（监临官）一员，以防备汉人，并握有实权。