隋唐定局——官僚政治



大背景

在不少人心目中，中华史其实是从唐宋开始的。因为人们耳熟能详的不是春秋战国，也不是秦汉魏晋，更不是五胡十六国，而是唐宋元明清。这五个朝代构成了一种历史的整体感，浑然一体到不假思索便能脱口而出。

那么，这种整体感又从何而来？

三省六部和科举制度。

科举和三省六部，都是隋唐的制度创新，也是本章的主要内容。大体上说，三省六部是中央政府的组织制度，科举则是帝国官员的选拔制度。其中，科举制和六部制一直延续到晚清，持续时间占据了中华帝国史的六成以上。唐宋元明清之所以一气呵成，就因为有这两条线索贯穿始终。

显然，这里面必有奥秘。

奥秘在国家的性质。

从传说中的启废禅让开始，我们民族就告别史前进入了国家时代。以二里头遗址为考古学证据，这个时代至今三千七百年。三千七百年的国家史又可以分为三个阶段：秦并天下之前是邦国时代，秦并天下之后、辛亥革命之前是帝国时代，之后是共和国（Republic）时代。

时代不同，政治和制度也不同。

在邦国时代，国家是封建制，政治是贵族制。名义上得到上天授权的天子将天下分封给诸侯，是为国（邦国）；诸侯再将邦国分封给大夫，是为家（采邑）。诸侯对邦国，大夫对采邑，都享有独立的治权，是为封建。

天子作为天下共主，诸侯作为邦国国君，大夫作为采邑家君，爵位和权力全都在家族内部世袭，没有继承权的其他子弟则成为士。他们共同构成一个阶级，是为贵族。

贵族管理采邑叫齐家，治理邦国叫治国，维持国际秩序叫平天下。但，无论齐家、治国、平天下，都是尽义务而非被雇用，因为家和国都是他们自己的。因此，他们并无俸禄和薪酬，有可能腐化，不可能腐败，是为贵族政治。

邦国，是贵族的时代。

贵族的时代也有四个阶段：西周是王的时代，东周是诸侯的时代，春秋是大夫的时代，战国是士的时代。这说明什么呢？说明贵族阶级每下愈况，邦国制度也终将解体。没有哪种制度和政治会是永恒的，新的国家制度必然诞生。

这就是帝国。

帝国制度的特点是中央集权，普天之下的产权和治权都属于一个人、一个家族，即皇帝和皇族。皇帝之下，士农工商统统编入户籍，叫“编户齐民”。功臣勋贵和皇亲国戚虽然也封王封侯，但封国不再是领地，他们也没有治权。

因此，作为一个阶级的贵族，理论上已不该存在，实际上也日趋消失。或者说，在帝国时代，权贵阶层是有的，贵族阶级是没有的，贵族政治当然也难以为继。

取而代之的，又能是什么，该是什么？

照理说是皇权政治，秦皇汉武他们也是这样想的。然而中华帝国的幅员是那样地辽阔，人口也如此地众多，完全实行“皇帝一人治天下”的人治，事实上并不可能。

可能的是什么？

官治。

换句话说，官员治国，或官员代理。

这里面略有差别。官员治国，就是皇帝高高在上只做元首，代表国家的统一和主权，所有的政务都交给官僚集团打理。这是儒家的理想。官员代理则是皇帝直接行使治权，官员充当代理人和执行人。这是法家的主张。

毫无疑问，官员治国和官员代理是对立的统一。因为即便是由官僚集团来治理帝国，也只能在皇权政治的框架之下进行。同样，即便是皇帝一人独裁，中央政务也得由官员来处分，地方行政也得由官员去代理，皇帝无法包办一切。

因此，帝国的政治，就可以说是官僚政治。

当然，也可以说是皇权政治。

贵族政治则只能下课，矛盾和腐败也应运而生。因为贵族治国齐家，其实是自己管自己，相当于“家庭联产承包责任制”。即便有斗争，也是争夺承包权。包括后来诸侯发动兼并战争，大夫鲸吞国有资产，本质上都如此。

皇权政治和官僚政治却从来就是责权利不清。比如天下和国家到底是谁的？就模棱两可。一方面，大家都说“普天之下，莫非王土”；另一方面，又说“天下非一人之天下，乃天下人之天下也”。如此矛盾，岂非产权不清？

权属不清，就责任不明，左右摇摆。结果，如果皇帝强势，就是皇权政治；皇帝弱势，就是官僚政治。

同样，由于天高皇帝远，九五至尊对许多具体事务都鞭长莫及，这就给官员的权力寻租留下了广阔空间。再加上官员在帝国这家公司并无股份和分红，势必利用代理皇权的机会上下其手牟取私利，终致腐败不可遏止。

这是帝国的胎毒。

官僚制度多次变革，直接原因就在这里。

也就是说，以儒生为基本队伍的官僚集团，总是希望分得更多的权力。这不仅是利益驱动，更是理想使然。在他们看来，理想的政治应该是君臣共治天下，建立文官政府行王道施仁政。贞观之治备受推崇，原因也就在这里。

可惜历史上既有开明皇帝如唐宗宋祖，也有霸道如秦皇汉武和朱元璋。王道是从来就敌不过霸道的，皇权与官治之争也将贯穿始终，并导致一次又一次的政治体制改革。

但更重要的，还是谁成为统治阶级。

邦国时代的统治阶级是领主，帝国时代的统治阶级是地主。这是最重要的历史分野。但，究竟哪一种地主阶级才最适合中央集权的帝国制度，却经过了漫长的实验和探索。

首先登上舞台的是贵族地主阶级，时间在秦汉。这丝毫都不奇怪。毕竟，秦汉是第一帝国，刚刚从邦国时代过渡而来，贵族地主正好充当中介。因此西汉初年，便是皇族与功臣集团共掌朝政，勋贵出身的列侯担任宰相竟成为惯例。

这当然并不符合帝国的本性，于是有刘邦和吕后的兔死狗烹，以及武帝的多次夺权。实际上，汉武帝打破先封侯后拜相的惯例，任命平民出身的公孙弘为丞相，就说明他已经意识到贵族地主不能成为统治阶级。遗憾的是，他们防得了功臣，躲不过外戚，掌握政权的还是贵族地主。

不过，汉武帝毕竟独尊儒术了，读书做官也逐渐成为风气和共识，由此形成了一种新的社会群体，即士族或士族地主阶级。这样一来，与皇家平分天下的，便由功臣集团和外戚集团变成了名门望族，并终于形成门阀政治。

门阀是一种半官僚半贵族政治，真正的官僚则应该类似于今天的职业经理人。更重要的是，官僚集团不能与皇权相抗衡，因此他们不能出身高贵。也因此，寒门庶族，即庶族地主阶级才是合适的，门阀制度则不过承前启后。

制度变革的背后，是历史的走向。

现在，贵族地主和士族地主都完成了历史使命，唐宋元明清将是庶族地主的时代，隋唐则是转折的紧要关头。

这就有了两个方面的制度创新。一方面是帝国官员的选拔制度，即科举制，目的是确保庶族地主能够替代士族地主成为统治阶级。另一方面是中央政府的组织制度，即三省六部制，目的是实现皇权政治与官僚政治的和谐与平衡。

如此创新，当然非同小可。

那么，什么是三省六部？

这种制度，又为什么能摆平皇权与官僚？

三省六部

简单地说，三省六部就是隋唐两代的中央政府。其中三省指中书省、门下省、尚书省，六部则是尚书省下属的六个职能部门：吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。这个制度意义重大，其影响既是历史性的，也是世界性的——现在我国中央政府的部门仍然叫部，日本的则仍然叫省。

那么，什么是省？

省的本义是后宫。魏晋隋唐时期，王朝中枢建筑群的最前面（南端）是皇城，有太庙、社稷、官署、衙门。中部为宫城，是皇帝会见群臣之处。最后面（北端）为后宫，是皇帝与后妃的私密空间，非有特旨严禁入内，所以称为禁或禁中。西汉元帝时，为了避皇后之父的名讳，改禁为省，从此禁省通用，或称禁，或称省，或称禁中，或称省中。

显然，省，原本不是政府。

禁省成为政府机构，要拜汉武帝所赐。此人为了从宰相手里夺权，变官僚政治为皇权政治，发明了“一国两府”的政治体制：宫外以宰相为首组成“外朝”，宫内以大司马为魁组成“内朝”，内外共理朝政（详见《汉武的帝国》）。

毫无疑问，这是两套班子。

两套班子是早就有的。汉初，皇帝与宰相分工明确各得其所。皇帝是国家元首，宰相是政府首脑。宰相所处为府（相府），机构为曹；皇帝所处为宫（皇宫），机构为尚，分别叫尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书。很清楚，六尚基本上都是管生活的，与相府之十三曹并不矛盾。

汉武帝却把这个制度破坏了。一方面，他从朝中选调能员担任尚书处理政务；另一方面，任命大司马主持工作参与密谋（西汉叫“领尚书事”，东汉叫“录尚书事”）。结果自然是大司马和尚书的意见变成国策，尚书也由秘书班子变成决策班子，相府反倒由决策机构变成了执行机构。

一国两府由此诞生，尚书的地位也从此改变。

不过，由大司马领导主持“尚书事”并不正规，领录尚书事也不是官衔，以人事代制度更非长远之计。于是，东汉光武帝刘秀便干脆建立尚书台，也叫台阁。从此，尚书不再是宫廷秘书或临时事务，而是正式的国家机关。

尚书事（事务）变成尚书台（机构）以后，一国两府就成了制度。但，一个国家，两个政府，可怎么办公呢？也很简单：宰相保留官职，政务交给台阁。换句话说，三公的相府徒有其名形同虚设，尚书的台阁才是真正的枢机。

因此，到曹魏黄初三年（222），尚书台便移出宫外，正儿八经地成为了中央政府。到西晋或刘宋，它又变成了尚书省。尚书台为什么能改名为尚书省？因为台和阁都是皇家建筑，只不过台在禁省之内，阁在宫城之中，所以台阁又叫台省。改台为省，不过是换了称呼而已。

中书省的来历也差不多。

汉武帝让尚书越权去管朝政，原来由尚书所做收发保管文件的工作，只好派给别人，这就是中书。但是，领导主持“尚书事”的大司马成为实际上的宰相之后，权倾朝野，炙手可热，皇帝又受不了。因此，汉宣帝刘询便效法他曾祖父武帝的办法，用中书去取代尚书，把大司马架空。

这当然是担任大司马的外戚不能接受的。所以到成帝建始四年（前29），他们又把权力夺回尚书台。到曹魏时期，由于尚书台移到宫外，宫内不能没有秘书处，身边不能没有自己人，魏文帝曹丕便将秘书令改称为中书令，把官署设在宫中，叫“中书监”，晋以后叫“中书省”。

结果怎么样呢？

一如前例。宫禁之中的中书省，逐渐取代宫禁之外的尚书省成为决策机关，时人谓之“凤凰池”。一个官员，如果由中书令变成尚书令，是要被视为明升暗降的。

中书省成了事实上的宰相府，当然又不行，门下省便冒了出来。门下省的前身是侍中寺，曾与东寺和西寺合称“禁中三寺”，东汉末年改称侍中省，曹魏时与散骑省并为“禁中二省”。到东晋哀帝时二省合并，就是“门下省”。

门下省的本职工作，主要是负责皇帝的日常事务。但因设在内廷，近在帝侧，万机之事，无不预闻，又成为新的政府替代者。北朝的门下省长官，更是成为实际的宰相。

这就是三省的来历，重要性则没有一定之规，全凭皇帝高兴。不过，大体上是东汉重尚书，南朝重中书，北朝重门下。到隋唐则三省并重，一起成为中央政府。称谓也沿袭汉代尚书台旧例，称为台阁或台省。唐高宗时，又把尚书省叫中台，门下省叫东台，中书省叫西台。

当然，这时的门下省，早已移到宫外。

移出宫外的三省三足鼎立。中书和门下面对面，门下省在东，中书省在西，合称两省或北省。尚书省则位于承天门大街，在中书门下之南，又称南省或南宫。

三省当中，尚书省的级别最高，长官尚书令正二品，副长官左右仆射（读如夜）从二品。这当然因为尚书省出道最早又管事最多，直到隋代仍然是总揽一切的机关，高颎和杨素便是以左右仆射的身份成为隋的宰相。

尚书省的规模也最大，下辖六部二十四司。其中，吏部管官员，相当于组织部或人事部；户部管度支，相当于财政部兼民政部和商务部；礼部管祭祀和教育，相当于文化部兼教育部再加精神文明建设办公室；兵部管军政，相当于国防部；刑部管刑律，相当于公安部和司法部；工部管营造，相当于建设部兼交通部、农业部、水利部。

六部的长官都叫尚书，正三品。副长官都叫侍郎，正四品（吏部侍郎正四品上）。每个部下面还有四个司，司官都叫郎中，从五品上；副司官都叫员外郎，从六品上；其下为主事，从九品上。六部二十四司，每部第一司即为本司，比如吏部第一司为吏部司，户部第一司为户部司，等等。

这六个部，在尚书省分左右两边办公，两边各有一个分管领导和秘书长。吏、户、礼为左，兵、刑、工为右，领导和秘书长则分别为左右仆射和左右丞（正四品）。左右丞只负责协调具体事务，大事则必须向左右仆射请示汇报。

除分管领导和秘书长外，尚书省还有一个总办公厅，叫都省，也叫都堂。各部的办公厅，则叫部堂。六部尚书和侍郎，每天上午都要到都堂集中开会，下午再回本部办公。如果尚书要出席国务会议，就由侍郎主持工作。

显然，这是一个严密而精致的体系，因此从隋唐到明清基本保持不变。六部的部数、部名、职能、排序、结构和官衔都没有变化，变化的只有官阶和权力。简单地说，官阶是清代最高，权力则明代最大，但这已是后话。

明清两代六部位高权重，不仅因为经过隋唐和宋元四朝的实践，完全证明它是行之有效的行政制度，还因为朱元璋废除宰相制度以后，不再有中间环节。六部直属皇帝，共同组成中央政府，当然与隋唐不可同日而语。

不过，明清两代也只是名义上没有宰相。明的内阁和清的军机，其实是没有名分的宰相，或者说是不伦不类羞羞答答的半个宰相。这当然是皇权政治的胜利，但这种胜利是要付出代价的，代价就是帝国制度的彻底灭亡。

隋文帝和唐太宗当然想不到这一点。作为新兴力量的代言人，他们要做的事情是改变制度创造历史。事实上他们也这样做了，而且做得很漂亮。可以说，正是由于制度设计的合理和成功，他们才创造了世界性文明。

那么，隋唐政改的紧要之处又在哪里？

政事堂

要说隋唐，先得看汉。

汉代中央政府的组织制度是三公九卿。三公，在西汉是丞相、太尉和御史大夫，在东汉是太尉、司徒和司空，他们都是宰相。九卿则是九个或九个以上的部门负责人，相当于政府部长。三公有府，公府相当于三省；九卿有寺，卿寺相当于六部。隋唐政改，就是要以三省六部取代三公九卿。尽管为了这一天，魏晋南北朝准备了三百六十九年。

这就有了四个问题：第一，为什么要改？第二，改了哪些地方？第三，怎样改的？第四，效果如何？

先看六部和九卿。

表面上看，六部与九卿没有区别。九卿是政府部长，六部尚书也是。但，九卿的工作却是政务与事务不分。主管国家财政经济的大司农就是政务官，相当于户部尚书；负责皇帝出行的太仆则是事务官，管的还是皇家事务。

如此不清不楚，不该改革吗？

当然应该。

隋唐的办法，是政务全归六部，事务全归寺监。比如太常寺管祭祀，光禄寺管宴会，卫尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至于皇帝的饮食起居之类，交给殿中省和内侍省。事务与政务分类，皇家与国家分离，尚书省下属的六部成为纯粹的国家机关和职能部门，改革完全成功。

六部制一直延续下来，原因也在这里。

那么，三公又有什么问题？

权力太大。

按照汉初的制度，帝国的行政、军事和监察之权都掌握在三公手里。三公各自开府，独立办公。遇到大事则由三公会议，拿出方案再由皇帝批准。皇帝五日一朝，不过听取汇报表示可否，并不参与决策，简直就是橡皮图章。

这当然为强势皇帝如汉武等人所不能接受，这才有了内朝和外朝，有了尚书事和尚书台。可惜，帮助皇帝夺取了相权的，自己又成为新的宰相，皇帝也只好另起炉灶。结果是什么呢？尚书之后有中书，中书之后有门下，没完没了。

显然，必须有一个治本的办法。

三省制就是这样一个“一揽子”解决方案。说白了，就是将一个接一个从宫内走到宫外的省，全部正式变成取代公府的宰相机构，但不承认三省是相府，也不承认三省长官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他们的相权。

这里面当然有一个过程。在隋代，尚书省的左右仆射都是被视为宰相的。唐代尚书省的长官却是尚书令。尚书令当然是宰相，可是没人敢当，因为唐太宗即位之前担任过这一职务。于是，尚书省就只有两个副长官，即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢？对不起，要看情况。

什么情况？

是否有资格并实际上参加政事堂会议。

什么是政事堂？就是中书门下两省长官开会的地方。两省长官为什么要开会呢？因为分工不同。简单地说，中书省的任务是草拟法令，门下省的任务是进行审核。中书门下两省机关面对面，就是这个原因。

当然，他们也必须打交道。

事实上，法令的起草虽然归中书省，能否颁发却要看门下省。一种情况是中书省起草完毕加盖印章后，呈送皇帝签署，就形成诏书。另一种是文本形成后先送门下省，由门下省的长官侍中、副长官门下侍郎及其属官复核，没有问题才由皇帝“画敕颁下”（画一个敕字下达尚书省）。

但即便是第一种情况，皇帝签署后仍然要送门下省。没有门下省的副署，诏书仍然没有法律效力。中书省送到门下省的文件，如果门下省觉得有问题，更可以将原件涂改以后送回，叫“涂归”，也叫封驳、封还、驳还。

也就是说，门下省不同意，中书省就无法作为。

这里面自有深刻意义（详后）。至少，唐人已经懂得执政也好立法也罢，必须讲程序，不能由着性子胡来。可惜这个制度似乎并未当真实行。为了讲效率，也因为怕麻烦，唐代的宰相们采取了一个变通的办法，即行文之前先开会。两省意见一致，再行文，就不会“封驳”了。

开会的地方，就叫“政事堂”。

政事堂起先在门下省，后来改在中书省，唐玄宗开元十一年（723）干脆改名为“中书门下”。中书门下的会议，两省的正副长官都参加，尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人的心目中，只有中书门下才是真宰相。所有的命令，也只有加盖“中书门下之印”才算合法。

那么，政事堂就是中央政府吗？

也是也不是。因为政事堂不是机关部门，只不过是个开会的地方，就像人民大会堂。尽管后来它也被称为“政府”（意思是政事堂之府），但那是开元十一年为政事堂设立了办事机构以后的事。唐玄宗以前，没人整天在那里办公。

参加政事堂会议的人数也没有一定之规，最多的时候十几个，最少的时候两三个。最尴尬的是尚书省的副长官左右仆射。他们的官阶比中书门下的正职还高（前者从二品，后者正三品，代宗时才升为正二品），但如果不加授“同中书门下平章事”头衔，就没有资格参加会议，也不是宰相。

相反，官阶较低的其他官员，如果加授“同中书门下三品”头衔，就可以参会，也是宰相。这就跟两汉不同。两汉的宰相就是三公。其中除丞相可能两人，其余都是一人，不会像唐代这样一群人当宰相，还人数不定，时多时少。

政事堂这个“中央政府”也没有总理，会议则只有一个轮值主席，叫“执政事笔”，也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任，有时十天一轮，有时一天一换。显然，唐代只有“国务会议”和“国务委员”，没有“国务总理”，当然也没有“国务院”或“宰相府”。

三省六部，大不同于三公九卿。

但，两种制度也有相同之处。

相同在于分割相权，只不过方式不同。两汉的办法是三权分列，丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察。唐代的办法，则是相互制衡，中书管出令，门下管复核，尚书管执行。尚书有行政权无决策权；中书有决策权无审核权；门下虽有审核权，却既无行政权，更无决策权。

结果，谁都不能一家独大。

权力制衡的结果，是尚书省亏损最多。尤其是唐玄宗开元以后，左右仆射不再加授“同中书门下平章事”头衔，从此彻底退出宰相行列。与此同时，政事堂行文则改用中书门下之印，三省体制变成了中书门下体制。

直到这时，政事堂才由国务委员们的会议厅，变成了帝国政务的运作中心，多少有了“国务院”的意思。但，终有唐一代，都没有两汉相国或大司马那样的职务。权相李林甫和杨国忠的大权独揽，只是特例，不是制度。

因此，即便政事堂是中央政府，也是有政府无首脑。

这就为后来的政治体制变革留下了伏笔。宋代，三省合为政事堂，与管军事的枢密院、管财政的三司并列，构成所谓“二府三司”体系。元代，又废除尚书、门下两省，让中书省、枢密院与御史台成为三大并列机构。最后，中书省也被朱元璋撤消，宰相制度永远退出了历史舞台。

隋唐政改的意义，岂容小觑？

权力的制衡

表面上看，从两汉到明清，皇权政治与官僚政治一直在相互较量，相权也一直在被限制和削弱，其实并不尽然。真正取消相权是在明清，结果是明专制清独裁。两汉和宋元则更多地着眼于分工：汉是行政、军事和监察，宋是行政、军事和财政，元又回到行政、军事和监察。

这种方式，可谓“寓分权于分工”。

特殊的是隋唐。

隋唐更看重的是权力的制衡而非职责的分工，这一点唐太宗说得非常明确。他说，中书省起草的法令，门下省一定要认真审核，因为没有谁是绝对正确的。如果顾忌个人恩怨和脸面，做出民怨沸腾的错误决策，那就是亡国之政。

无疑，这是清醒的认识。

更难得的，是还有制度的保证。

首先是逐步取消了尚书省的决策权。尚书省资格老，人员多，权力大，又是执行部门。如果参与决策，其实会有相当大的发言权。要知道，就连六部尚书，都与中书门下的长官平级（均为正三品），更不用说尚书令和仆射。他们参加政事堂会议，倘若从自己的部门利益出发，岂不麻烦？

也只有让他们靠边站。

这就把立法与执法、决策与行政分离开来。部门利益无法在决策层得到体现，中书门下可以放开手脚。但，没有执行部门的参与，中书门下的决策会不会脱离实际？起草法令的权力在中书省，谁能保证他们就不犯错误呢？

于是，又有了进一步的制度设计。

新制度的高明之处，是为中书和门下两省各自安排了至关重要的中级官员，即中书舍人和给事中（给读如几）。中书舍人隶属于中书省，定员六人。给事中隶属于门下省，定员四名。官阶都是正五品上，却秤砣虽小压千斤。

中书舍人为什么重要呢？因为他是文件的起草人。而且按照唐玄宗开元二年（714）宰相姚崇的改革方案，但凡遇到国家大事，中书舍人都要畅所欲言，写出各自的提案，并杂署其名（张三的名字签在李四的提案上，李四的名字签在王五的提案上），叫“五花判事”。

这就是“匿名制”了。中书舍人既可以各抒己见，长官中书令和副长官中书侍郎，在审阅文件草案时也就能够不带成见，甚至能将不同意见一并向皇帝汇报。因此，除非故意捣乱或存心渎职，中书省起草的文件不至于太不靠谱。

何况还有门下省把关。

门下省的把关人除了长官侍中、副长官门下侍郎，还有给事中。给事中有封还权、涂改权和批驳权，哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年间，给事中李藩就在唐宪宗的敕书上写过批语。当时有人说，你的意见怎么能写在圣旨上？李藩却回答：另外找张白纸写，那还叫批驳吗？

给事中的分量，可见一斑。

毫无疑问，李藩胆敢在圣旨上写写画画，并不因为他是李藩，只因为他是给事中；给事中有分量，则又由于门下省有权力，包括审核权和副署权。审核权是针对中书省的，副署权却是针对皇帝的。没有门下省官员的副署，敕令就没有法律效力。因此，副署便成为制约皇权的有力武器。

魏徵就使用过这项权力。

武德九年（626）十二月，唐太宗听信封德彝的建议，要征点十八岁以下的男孩子当兵。当时他签署的敕令已经送到门下省，魏徵却死活不肯签字。结果，逼得李世民认真听取魏徵的意见，终于收回成命，从而避免了错误。

唐太宗开创的新政治，其实是有制度保障的。

实际上给事中还有一个身份，那就是言官或谏官。言谏制度是秦汉就有的，最主要的官员是给事中和谏议大夫，合称给谏。其下则唐有补阙、拾遗，宋有司谏、司言。他们也分左右，而且两代都是左在门下省，右在中书省。

给事中们的职责，是对皇帝的言行和朝廷的政令提出意见和批评。这就是言谏。监督政府和官员的则叫监察。监察制度也是秦汉就有的。从秦汉到明清，中央的监察官员都叫御史，监察机关则西汉叫御史府，东汉以后叫御史台，明清两代叫都察院。所以，监察官员也叫台官。

台官与谏官合在一起，就叫台谏，也叫台垣，因为监察机关叫宪台，言谏机关叫谏垣。监察和言谏，有时也会联合办公。比如给事中，就有权与侍御史和中书舍人组成合议庭受理冤假错案，叫“三司受事”，也叫“三司详决”。侍御史是御史台的官员，从六品下，官阶更低。然而包括宰相，都是其监督对象；甚至连皇帝，也都可以批评。

在这里，我们不难看出制度设计的用心，那就是权力的制衡。在这种制度下，没有谁的权力不受限制。中书省有匿名制，门下省有封驳权，言谏官员有批评权，监察官员有监察权，皇帝和宰相都不能为所欲为。而且，为了保证监督和批评有效，还规定言者无罪，一言不发反倒是渎职。

但，这里面还是有问题。

问题很明显：监督部门的权力那么大，会不会成为新的不可控力量？不会。因为垣官（言谏）只有批评权，没有决策权 ；台官（监察）也只有弹劾权，没有处分权，典型的君子动口不动手。何况台垣的规模也有限。御史台固然无法与尚书台相比，谏垣更是连一个像样的办公地点都没有。

然而高明之处也正在这里，因为言谏与监察的作用就像秤砣。秤砣叫权，秤杆叫衡。秤杆必须长，秤砣则要小。唯其如此，才能够权衡，也才能够制衡。

这就叫“以小制大”。

三省同样如此。三省中，唯独尚书省有都省。它是总办公厅，也是首脑机关。中书门下却既无都省，官阶也低，其正副长官跟六部尚书和侍郎是平级的。也就是说，中书门下其实是部，尚书才是省。然而中书门下却是宰相机关，尚书省则不过是执行部门，岂非也是“以小制大”？

但，这还不是最重要的。

最重要的有三点。第一，三省都是由宫廷变成朝廷，所以叫省。三省官员也都由皇帝的秘书演变而来：尚书是政治秘书，中书是机要秘书，门下是生活秘书。然而三省从宫廷独立出来以后，却成为真正的政府部门，甚至部分地成为制衡皇权的力量，这是了不起的进步。

第二，汉代的三公九卿虽然也有机构（公府和卿寺），却是因人设庙，即先有宰相或三公，后有相府和公府。如果宰相没有获得开府的授权，他就没有府。太尉一职被汉武帝取消后，太尉府也就不复存在。所以，汉代的制度只能叫三公九卿，没有“三府九寺”的说法。

隋唐却是先有三省六部，然后再任命长官和次官，机构在前首长在后。这就是隋唐与两汉的根本区别：三公九卿是个人，三省六部是机构；汉代还是人治，隋唐才是官治，尽管官僚政治要到宋代才真正成熟。

第三，作为草创阶段，隋唐尽可能地实现了官僚政治与皇权政治的平衡。一方面，由于相权分散到三省，更兼中书门下相互制约，皇权便得到了加强；另一方面，因为宰相由个人变成了群体，反倒更有力量制衡皇权。唯其如此，君臣共治的理想才得以提出和实践，并延续到两宋。

这是既不同于两汉，也不同于魏晋南北朝的新政治。新政治当然要有新官僚，新的官员选拔制度也必将诞生。

我们知道，它就是科举。

科举

科举是中华帝国史上第三种官员选拔制度，前两种是两汉的察举和魏晋南北朝的荐举。荐举一般指大臣向皇帝推荐人才并负连带责任的制度，汉代就有，本书则用来特指魏晋南北朝的九品中正制。察举、荐举、科举，在中国古代都叫选举——选就是选择，举就是提拔。这样看来，现代政治生活中的选举就该叫票举或票选，只是选举的一种。

那么，科举有什么独到之处？

先得来看察举和荐举。这两种选举方式，常常被学者混为一谈，其实区别十分明显。首先，察举的执行人是帝国的各级官员，从宰相到郡守均有考察推荐人才之义务。荐举的执行人却是多由豪门担任、名为“中正官”的专职官员，这才造就了“上品无寒门，下品无势族”的门阀政治。

其次，察举分科不分级，荐举分级不分科。察举将人才按照特长分成类别，比如才能卓异叫秀才，品行端正叫孝廉等等。这就是科目。荐举则将人才分为品级，从上上到下下一共九等，所以又叫“九品官人法”。

但，无论察举或荐举，都不考试。

或者说，只考察，不考试。

结果是什么呢？考察成了形式。东汉末年，举秀才，不识书；举孝廉，父别居。所谓人才，不少是假冒伪劣。汉灵帝则干脆明码实价买卖官爵，帝国也就灭亡。

南朝的情况也不佳。由于可以坐享其成，名门望族的子弟变得越来越腐朽无能。他们大事做不来，小事不肯做，尸位素餐玩忽职守，最后也连同王朝一起完蛋。

看表现，生冒牌货；讲门第，出寄生虫。不改革行吗？

当然不行。但，办法呢？

考试。

科举是一定要考试的。通过由国家统一组织的考试来选拔官员，是中国人的一大发明，可谓开现代公务员制度之先河。但，正因为史无前例，便需要探索。事实上，唐代科举并不完全看考卷，达官贵人和社会名流的推荐也能决定录取和排名。而且，由于推荐是公开的，反倒不容易作弊。

比如徐凝和张祜（读如户）。

张祜和徐凝都是才子，也都是诗人。他们要争夺州考的第一名，便在杭州刺史白居易的宴会上吟诵自己的诗句。张祜的名句是：日月光先到，山河势尽来。徐凝则诵曰：千古长如白练飞，一条界破青山色。张祜愕然不能对，于是社会舆论便一致认为徐凝应该摘取头牌。

然而中晚唐以后，世风日下，向考官推荐人才完全变成了营私舞弊，甚至仗势欺人。比如一个名叫裴思谦的，便公然拿着宦官头子仇士良的推荐信，闯进贡院 （考试机关和考场）向礼部侍郎高锴要状元。仇士良是横行霸道连皇帝都害怕的人，高锴也只好说：别的名次行不行？

裴思谦答：上头说了，状元非裴秀才不可。

高锴无奈，低头说：那我总得见见他本人吧？

裴思谦又答：我就是裴思谦。

这实在太不像话。因此宋以后就只认考试，明清两代更是考场如战场，从上到下严防死守。一旦发现通风报信、泄漏考题、买通关节、冒名顶替等舞弊行为，不知会掀起多大的风浪，也不知会有多少颗人头落地。

毫无疑问，坚持考试和只以考试为依据是有道理的。实际上同为选拔官员，科举与其他方式的本质区别就在十六个字：设立科目，统一考试，公平竞争，择优录取。唯其如此，它才能排除各种干扰，直奔为帝国选拔人才的主题而去。

因此，它还有一个配套政策。

配套政策就是考生资格的认定。第一种是生徒，也就是国学、州学和县学的学生。由于上学有名额，所以生徒也叫生员，正如官僚有定员而叫官员。第二种叫乡贡，也就是并非生徒的其他读书人，只要符合一定的政治和身体条件，就可以向州县报名，由州县推荐参加尚书省的考试。

这就是海纳百川了。更重要的是，它意味着帝国政府在最大限度上开放门户，门第身份变得不再重要，因此大受庶族地主知识分子的欢迎。同时，它也意味着读书人有了自我推荐的可能性，因此也有学者将科举称为“自举”。

自举，也是了不起的进步。

参加尚书省考试的生徒和乡贡，在唐代都叫举人，也叫举子。如果是常规的科举考试，他们必须在头一年的十月向尚书省报到，验明正身，次年正月参加考试（地点前期在尚书省都堂，后期在礼部贡院），放榜则大约在二月份。

当然，这只是指一般情况。

那么，科举都考些什么？

唐代是分科的。第一科叫秀才，考方略策，成绩以文理的优劣分为四等。这是非常难考的科目，而且秀才科的举子如果全部落第，州的长官就要受处分。结果是此科因渐渐无人报名而被废弃，秀才也在明清变成了生员的代名词。

容易考的是明经，比秀才容易比明经难的是进士。明经和进士都是考试科目，而且进士科是隋炀帝发明的，目的则是打破士族垄断经学的限制，向庶族地主敞开大门。因此学术界往往将隋炀帝设进士科，视为科举制度之始。

事实证明，进士科设计正确。明经科考儒家经典，进士科考时务策。前者只要死记硬背，后者却要真才实学，难怪当时便有“三十老明经，五十少进士”的说法。

然而唐人对进士科却是趋之若鹜，因为进士科的时务策比秀才科的方略策好考（不必在通晓时事的同时还要引经据典提出对策），录取比例却只有百分之一二。因此进士及第就是既有可能又有面子的事，岂能没有吸引力？

何况进士前程远大，是高级官员的候选人。当然，按照唐代制度，通过了礼部的考试只是及第，吏部还要再考。通过吏部考试获得“春关”以后，才可以“持证上岗”正式成为官员。但那飞黄腾达，已是指日可待。

因此及第的进士万众瞩目，他们自己也志得意满。除了用泥金帖子向家人报喜，拜谢考官参谒宰相，出席名目繁多不计其数的各种宴会，最开心的事情就是杏园探花。唐人以杏花为科举的吉祥物，因此每每指派及第进士中最少年英俊的两个人为探花郎，骑马巡街探访名花。探花在明清成为状元和榜眼之后一甲第三名的通称，来历就在这里。

长安城的花街柳巷，当然也对这些新贵敞开大门（同时收费也加倍）。于是莺歌燕舞之时，传杯换盏之际，偎红倚翠之中，一个新的官僚集团和社会阶层便悄然诞生。

这一切，后来被唐代诗人孟郊概括为两行名句：春风得意马蹄疾，一日看尽长安花。

至于那些落第的举子，除看破红尘和财力不支者外，大约也只能年复一年地继续考下去。这对于他们个人自然是不幸，对于帝国却是大幸。因为这些有可能成为不安定因素的读书人，或者已经为其所用，或者只能在考场蹉跎岁月，根本成不了气候。难怪一位名叫赵嘏（读如古）的唐代诗人会这样道破天机：太宗皇帝真长策，赚得英雄尽白头。

实际上唐太宗恐怕也正是这么想的。据说，他曾在一次放榜时悄悄来到端门，看着新科进士一个个从榜下走过，心中窃喜的他不禁脱口而出：天下英雄入吾彀中矣！

彀读如够，圈套或牢笼的意思。

唐太宗当然可以得意。因为不仅天下英雄，就连五湖四海蛮夷戎狄，差不多也都入了他的彀中。

比如西域，比如吐蕃。