重新发现宋朝——“官不修衙”

今日不少地方的政府办公大楼修得富丽堂皇、美轮美奂，在全市（县）建筑物中如鹤立鸡群。这要是在古代，是不可想象的。在古代的县城、府城，最富丽堂皇的建筑物肯定不是衙门，而是商用或民用的酒楼饭店、私家园林之类。如果我们有机会到宋代的城市逛逛，恐怕很难找到一座豪华的衙门，倒是破烂的衙门，在许多地方都可以见到，甚至有些州县的官衙居然成了危房。

孟元老的《东京梦华录》记尽北宋开封城的繁华，用非常细腻的笔触描绘了京师大内、御街、酒楼、茶馆、商铺、食肆、大相国寺、瓦舍勾栏的热闹景象，惟独对开封府衙的描述一笔带过：“浚仪桥之西，即开封府。御街一直南去，过州桥，两边皆居民，街东车家炭、张家酒店，次则王楼山洞梅花包子、李家香铺、曹婆婆肉饼、李四分茶。”孟元老只点出开封府衙的地理位置（在浚仪桥之西），笔触立即便转入对市井繁荣的记录。开封府衙淹没在栉比鳞次的商民建筑中，毫不起眼。如果开封府衙很气派，《东京梦华录》不可能没有记载。著名的北宋城市风情画长卷《清明上河图》画了一百余栋楼宇房屋，包括酒店、商店、茶坊、旅店、寺院、医馆、民宅等等，最气派的建筑非“孙羊正店”莫属，这么多建筑物中，也找不到一栋可以确认为官署的豪华建设，画中城门口有一个三开间的平房，算是《清明上河图》长卷唯一画到的一处政府机关——税务所，但这个税务所看起来也很简朴，跟普遍平居差不多，比起临街的酒楼商铺来，逊色多了。

即使是汴京的皇宫，也远远不如汉唐长安宫城之恢宏，也不及明清北京皇城之宽阔。这是因为赵宋皇室对修建皇宫比较克制。北宋雍熙二年（985年），楚王宫失火，宋太宗下了决心“欲广宫城”，便叫殿前都指挥使刘延翰等人“经度之”，即编订建设规划、测绘图纸。不久图纸画了出来，按规划要拆迁不少民居。太宗叫官员去找拆迁征地范围内的居民征询意见，结果“居民多不欲徙”，大部分居民都不愿意搬走。宋太宗没有搞强拆的胆魄，只好说，“内城褊隘，诚合开展。拆动居人，朕又不忍。”下诏叫停了扩修宫城的计划（《宋会要辑稿》、《宋史·地理志》）。所以北宋皇室居住的宫城，是历代统一王朝中格局最小的，站在汴梁的酒楼“丰乐楼”上，就可以俯视宫禁。

甚至皇宫之内，也不如京师市井之热闹。有一日深夜，宋仁宗“在宫中闻丝竹歌笑之声”，便问道：“此何处作乐？”宫人说：“此民间酒楼作乐。”相比之民间酒楼的喧闹，皇宫的夜晚显得冷冷清清，所以宫人都有些羡慕起市井生活来：“官家（指皇帝）且听，外间如此快活，都不似我宫中如此冷冷落落也。”仁宗说道：“汝知否？因我如此冷落，故得渠如此快活。我若为渠，渠便冷落矣。”（施德操《北窗炙录》）

后来成为南宋都城的杭州，州衙更是破败不堪，实在不像是官府办公的地方。宋神宗熙宁四年（1071年），苏轼到杭州担任通判（相当于副市长），发现州衙的屋宇“例皆倾斜，日有覆压之惧”。杭州曾是五代十国时期吴越国的首府，其时“官屋皆珍材巨木，号称雄丽”，但入宋之后“百余年间，官司既无力修换，又不忍拆为小屋，风雨腐坏，日就颓毁”。地方官只好在这“颓毁”的州衙内办公、生活。苏轼当了三年杭州通判，任期满另迁他州，期间未能修缮州衙。

十几年后，即宋哲宗元祐四年（1089年），苏轼又到杭州当知州（市长），发现州衙仍未整修，更加破烂。他在打给朝廷的报告上说：“到任之日，见使宅楼庑，欹仄罅缝，但用小木横斜撑住，每过其下，栗然寒心，未尝敢安步徐行。”堂堂州政府办公大楼，破落到这个地步，确实有点匪夷所思。苏轼问他的同僚，这房子如何住人？同僚“皆云每遇大风雨，不敢安寝正堂之上”。

这一年六月，杭州州衙有一处房屋倒塌，压伤了衙门内两名书吏；八月，州衙的鼓角楼也倒了，“压死鼓角匠一家四口，内有孕妇一人”，自此之后，“不惟官吏家属，日负忧恐，至于吏卒往来，无不狼顾”。这衙门再不修缮，实在是不能够办公、居住了。所以元祐四年九月，苏轼不得不上奏朝廷，请求拨款修缮衙门——准确地说，是请求朝廷拨给杭州二百道度牒——在宋代，僧尼出家需要获官方颁发的度牒认证，而度牒是要收费的，官方常常通过出售度牒来弥补财政之不足。苏轼调查、计算了一下，杭州官衙至少有二十七处“皆系大段隳坏，须至修完，共计使钱四万余贯”，而要筹集四万贯钱，需要出售二百道度牒。

苏轼在给朝廷的报告上说：“臣非不知破用钱数浩大，朝廷未必信从，深欲减节以就约省”，然而，州衙“弊漏之极，不即修完，三五年间，必遂大坏”，到时再大修，就不是四万余贯钱所能解决的了。所以，苏轼“伏望圣慈（垂帘听政的高太后），特出宸断，尽赐允从。如蒙朝廷体访得不合如此修完，臣伏欺罔之罪”。但朝廷没有同意拨款，可能是因为这次修衙的预算数目太浩大了，四万贯钱，折成人民币，少说也有一两千万元。

次年，杭州发生水灾，又次生饥荒。苏轼再次向朝廷申请划拨二百道度牒。按照苏轼的打算，这二百道度牒卖成钱，可以购得二万五千石大米，再减价粜米，可得钱一万五千贯，用这笔钱来修缮衙门，虽然无法彻底翻修，不过“修完紧要处，亦粗可足用”。这样，朝廷只要拨给杭州度牒，既可赈灾，也可修衙，一举两得，一物两利。苏轼还特别说明了救饥的重要性：“设使不因修完廨宇，朝廷以饥民之故，特出圣恩，乞与二百道度牒，犹不为过。而况救饥、修屋两用而并济乎？”

这一回，宋廷才同意分配度牒给杭州，不过不是二百道，而是只有三十道。出售三十道度牒所募集的资金，肯定是不足以修整官衙的，我猜测杭州官衙最后应该是草草修缮了事。不过，苏轼在元祐五年主持修建的一处公共工程，则在青史上流芳千古，那就是杭州的“苏堤”。

现在的问题是，苏轼可不可以自作主张、挪用公款、大兴土木，将官衙修得漂漂亮亮呢？不行。因为宋朝不允许地方官擅自修建官衙。宋代之前，地方官还有自主修衙的权力，如唐代的李听当邠宁节度使时，发现“邠州衙厅，相传不利葺修，以至隳坏”，李听不管三七二十一，“命葺之，卒无变异”。但到了宋朝，地方官要修建衙门，就必须经中央政府审核、批准了。宋真宗大中祥符二年（1009年），朝廷已诏令地方“无得擅修廨舍”。苏轼自己也明白：“近年监司急于财用，尤讳修造，自十千（即十贯钱）以上，不许擅支。”

如果地方官私自修建官衙，则将受到弹劾、处分。恰好宋朝的台谏监察系统具有独立而强大的力量，官员对待修衙之事，就不能不比较审慎了。来看两个例子——还是在杭州，宋真宗景德三年（1006年），知州薛映被人告发“部内女口，鬻铅器多取其直，广市绫罗不输税，占留州胥，在司擅增修廨宇”，意思是说，薛映的亲属经商牟取暴利，又逃税漏税，还占用公职人员，而薛映本人又擅自修建官衙。朝廷马上派遣御史调查，一查，果然如此，经大理寺议罪，薛知州被贬为“连州文学”，一个小地方的闲职。宋仁宗嘉祐三年（1058年），汝州知州李寿朋在春荒时节“令郡人献材木，修廨宇亭榭，重为劳扰”，也被御史弹劾，受到降职处分。

因为朝廷对地方官府修衙之事控制很严，慢慢便形成了“官不修衙”的惯例，这一惯例延续至后来的明清时期。如明朝万历年间，顺天府宛平县有个叫沈榜的知县，写了一部《宛署杂记》，据这部笔记的描述，宛平县虽然是京畿首县，但县廨却非常简陋：“廨仅一所，与民间比屋，曲直不齐，各佐领衙与市民联墙，声音可通。吏大半无廨地，僦借民居。顾不知创自何时，何所迁就，而因陋就简，粗备如此也。”宛平县自永乐帝迁都北京、成为京畿首县，迄至万历年间，已接近两百年，这么长的时间，居然一直未能将县廨修建得像样一点。因为县廨实在太粗陋了，跟“天下第一县”的身份极不相称，沈榜只好在万历十八年重修了衙门的仪门，但想扩建，县财政却拿不出一两银子来。清代中叶，成都的官署也是年久失修，“文官衙署向皆欹侧欲倾，破烂不堪”，“两县以下之各官署，或荒凉如僧庐，或朽蚀如陋室，虽列省会地面，而萧条僻陋之气，怆然满目”。为什么会这样？原因便是地方政府“无款培修”，而且地方官也缺乏修缮的动力，“因官任久暂无定”，谁也不乐意自己辛辛苦苦种树，让后来者白白乘凉。

当然也不能说从宋朝开始，所有的官衙都不修缮。修衙之事，还是见诸史志。但总的来说，宋代官员对修衙极不热心，即便是非要修衙，也是小心翼翼，如履薄冰，再三强调原来的官廨破败不堪，非修不可，又申明在修建过程中并无扰民之事。也有地方官为了修衙，将自己的俸禄或财产捐献出来，作为经费，或者接受民间富民、士绅的个人捐助。这倒是政策允许的。事实上，古代不少地方官都有捐出薪水修整官廨的记录，苏轼修缮杭州州衙，便捐出自己的“公使钱”五百贯。公使钱，是宋朝财政拨给地方长官的特别费，由地方长官自主支配，主要用于公务接待。

那古代王朝为什么要严格限制地方官府修缮官廨呢？首先是因为，传统社会的政府一直是一个“小政府”，财政规模非常有限，通常不设专门的修衙经费。苏轼想修整杭州衙门，只能一次次向朝廷申请拨款。清代则规定，地方官想修建衙署，一概由官员自掏腰包，从他们的养廉银中分期扣款，这种情况下，哪个官员愿意吃饱撑的去修官衙？

其次，旧时修衙，难免要劳民伤财，招募或征调民力。在宋代，科配民力，政府是需要按照市场人力价格支付工资的，但地方政府因为缺乏足够的资金，又免不了会出现“有司失职，往往不给价直”的情况，给地方百姓造成沉重负担，也埋下社会隐患，而这，又是与“恤民”的传统执政理念相违背的，也是开明的执政者所不乐见的。

最后一点更值得特别指出来，在旧时朝廷的工程立项与预算日程表中，修衙通常被列为“不急之务”，远远排在其他公共工程的后面。如宋神宗熙宁八年（1075年），宋廷“诏京城内外除修造仓场、库务、店务、课利舍屋外，自宫殿、园苑以至百司廨舍、寺观等，并权停。过七年取旨”。即暂停京城一切官廨的修建，七年后再说，因为政府要优先建设仓场（贮存粮食的仓库）、库务（国库）、店务（公租房）、课利舍屋（税所）等公共项目。还有学者从民国时汇编的《明代建筑大事年表》中统计出，明朝开国之后，洪武期间三十一年，各地新建和重修学校674所，而同一时期才修衙26所；到了宣德朝，官廨才大规模兴建，但也只是修了55所，而同期各地兴建或重修学校则有159所。

旧时“官不修衙”的惯例虽有种种弊端，比如可能导致地方官产生因循苟且、得过且过的习气，像杭州官衙那样破败到时刻有倒塌的危险，更是“不正常”。但“官不修衙”背后那种体恤民财、民力，以及将教育预算排在修衙项目之前的传统执政理念，毫无疑问属于永不过时的普遍价值。还是来重温一遍宋仁宗的那句话吧——“因我如此冷落，故得渠如此快活。我若为渠，渠便冷落矣。”