晚清幕府——传统幕府制度的确立与演变

“幕府”一词始见于汉代成书的我国第一部纪传体通史——《史记》，但所记载的是战国时期的史事：“李牧者，赵之北边良将也，常居代、雁门，备匈奴，以便宜置吏，市租皆输入莫府，为士卒费”。据颜师古云：“凡将军谓之莫府者，盖兵行舍于帷帐，故称幕府。古字通用，遂作‘莫’耳。”可见，战国时期就有“幕府”之名，指的是将军的治所，即军政指挥机构。就此而言，幕府具有军事性质，与将军相关。将军本为率领军队之意，至春秋末期、战国初期才成为官名，后遂为历朝所沿用。如秦代将军之官就颇多，《汉书·百官公卿表》云：“前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿。”西汉承秦制，不仅将军地位高，而且名目更多，“汉兴，置大将军、骠骑将军，位次丞相。车骑将军、卫将军、左右前后将军，皆金印紫绶，位次上卿，掌京师兵卫，四夷屯警”。此外，还有名目繁多的杂号将军，如伏波、楼船、度辽、贰师、破羌等，都是因战事立名，系权时之制，亦不常设，事讫则罢。

这些西汉将军也效仿战国将军的做法辟设幕府，这从《史记》《汉书》中不时出现的“给事大将军幕府”和“斩首捕虏，上功莫府”等记载可见一斑。只是领兵打仗的征伐将军幕府与侍从皇帝左右、参与谋议的中朝将军幕府有所不同，前者仅主文书与参谋，职能较为简单，幕府人员较少；后者与闻政事、提供决策，职能相对复杂，幕府人员多，且各有职务，可考者有长史、司马、从事中郎、主簿、军监、军武库令、军市令、军司空令等。西汉后期之中朝将军幕府与丞相府并称，幕府规模更加庞大，与丞相府相同，也分曹办事，曹有掾、属，又有史、令史、御属。这些服务于诸曹之中的幕府人员都由将军自辟，地位高者由将军提名，皇帝任命。到了东汉，由于中朝将军多由皇帝的亲信大臣担任，权力很大，与三公相仿，因而其幕府组织比照三公府。“汉世故事，三公之职无所不统”，自然东汉将军幕府的规模也较西汉有过之无不及，这样在中央层面的将军幕府逐渐政府化。而与此同时，地方上则出现政府幕府化的倾向。汉武帝时，鉴于郡守权重，乃将全国一百多个郡划分为十三州部，每州部设刺史一人进行监察，可是刺史秩低官小，以卑临尊，很难起制衡作用，于是朝廷升其秩级，扩其职权，并允许其自行配备属员，其佐吏别驾、治中、主簿、功曹书佐、簿曹等“皆州自辟除”，使之逐渐成为凌驾于郡守之上的地方行政长官。到王莽新朝时，州已成为地方常设的最高行政机构，刺史不仅是地方最高级别官员，而且被赐予大将军称号。自此之后，刺史“外修军旅，内治民事”，集军政、民政大权于一身，“开府则州与府各置僚属，州官理民，府官理戎”。其中，州官“别驾、治中以下是”，府官“长史、司马等官是”，均为幕府人员。可见，地方行政长官加将军号后，也照惯例开幕府，并把原存在于军事系统的幕府引进地方行政系统，成立了“理民”的行政幕府和“理戎”的军事幕府两套班子。这两套幕府班子服务于同一个人，使地方政府逐渐幕府化。

由上可知，汉代的幕府是战国时期将军幕府的继承和发展：一方面，幕府仍为将军所独擅，凡具有将军身份或头衔的都可开幕府，因而唐人颜师古就指出汉代的幕府“以军幕为义”；另一方面，汉代的将军不全是武官，不少是加了将军号的文官，所以他们的幕府名义上是军事幕府，其实完全变成了行政幕府，有的则两者并置，同时拥有两个幕府。这样战国时期仅存在于军事系统中为将帅服务的幕府，此时也用于治国理政，存在于行政系统之中，并且发挥了很大作用。据《汉书·杜钦传》记载，杜钦入大将军王凤幕府后，“国家政谋，凤常与钦虑之”。像杜钦这样很活跃、能够为幕主出谋划策的幕府人员还可以得到举荐，出幕为官，如“杨敞，华阴人也，给事大将军莫府，为军司马，霍光爱厚之，稍迁至大司农”。就此而言，幕府在汉代的政治生活中已经占有重要的一席之地，并逐渐显现出其基本的制度特征：（1）幕府是一个储才用人的机构，主要职能是佐人为治，即提供决策、经办庶务等；（2）幕府主要有军事幕府和行政幕府两种类型，两者虽自成系统，各具特点，但可两分，亦可合一；（3）幕主自主用人，包括自主辟署幕府人员，自行差遣他们办事；（4）幕府人员由朝廷给予秩禄，其幕称即其官职名，为当时官制的组成部分。

但毕竟幕府具有私人性、辅佐性特点，而汉代中央层面将军幕府的政府化和地方幕府政府化的过程，又造就了不少有军权、有地盘的实力派人物，所以东汉末年，当皇权式微、政局混乱之时，这些实力派人物遂拥兵自雄，割据一方，他们的幕府也承担起了军事和行政的双重职能，一方面为他们的征伐争战谋划决策，运筹于帷幄之中；另一方面也帮助他们治理辖地，征税派赋，保障后勤。在这个过程中，幕府制度又有所变化，体现出新的特点来：首先，大量文人入幕，并藉此致身通显，使幕府成为人才的渊薮；其次，开始采用既不是官名、又不在朝廷官制之列的新的幕称，如参军、军师等，以与正规的官僚体制相区别；再次，幕府人员广泛参政，空前活跃，他们深受宠信，可以代表幕主行事，权力很大，因此往往侵代正规官员，甚至凌驾于他们之上。

这些在曹操幕府中体现得特别明显。如陈琳原在袁绍幕中“典文章”，袁氏败，曹操“爱其才而不咎”，招入幕中。除陈琳外，“建安七子”中还有王粲、徐幹、阮瑀、应玚、刘桢五人先后入曹操幕府。其中，王粲“魏国既建，拜侍中”，由佐幕而入仕，成大官。参军就是参与军事谋议的意思，曹操用以监督手下将领，如同监军，地位很显赫。据《三国志·魏书·曹休传》记载：“刘备遣将吴兰屯下辩，太祖遣曹洪征之，以休为骑都尉，参洪军事。太祖谓休曰：‘汝虽参军，其实帅也。’曹洪闻此令，亦委事于休。”曹休名义上“参洪军事”，是曹洪的参谋人员，但实际上奉曹操之命，行使的是主帅的权力。军师是东汉末诸雄幕府中常见的高级幕府人员。在曹操幕中，军师也很受重用和信任，颇有地位。《三国志·魏书·荀攸传》云：“太祖素闻攸名，与语大悦，……以为军师。冀州平，太祖表封攸曰：‘军师荀攸，自初佐臣，无征不从，前后克敌，皆攸之谋也。’于是封陵树亭侯。”可见，曹操幕中文人名士很多，他们以曹操给予的幕称各司所职，权力很大，并且可因功得到升迁。

曹操是在镇压黄巾起义过程中割据一方的，在诸雄中只能算是后起之秀，势力不算强大，但其幕僚却很有谋略和战略眼光，建议他奉迎天子，而曹操也听从建议，“挟天子以令诸侯”。为了控制东汉政权，曹操一方面排斥异己，自任丞相，确立自己执政大臣的地位；另一方面则广揽人才，扩张幕府规模，藉以架空中央政府，行使国家权力，从而达到攫取朝廷统治权并取而代之的目的。建安十八年（213），曹操封魏公后，马上将其幕府改造为魏国中央政府，并将很多汉官也转为魏官，使东汉王朝名存实亡。曹操的幕府因而被称为霸府，而经他创行的这种利用幕府转移皇权实现改朝换代目的的霸府政治也在魏晋南北朝时期大行其道。其模式就是政出权臣霸府，朝廷徒有虚名，一旦时机成熟，权臣废黜皇帝，取而代之，霸府也就从幕后走向台前，成为新朝的行政中枢。霸府政治的运作离不开幕府人员的谋划和操控，所以他们在当时备受瞩目，留名青史。《晋书》专为孔愉、丁谭等幕府人员作传，并评论：“孔愉父子暨丁谭等，咸以筱簜之材，邀缔构之运，策名霸府，聘足高衢，历试清阶，遂登显要”；《南齐书·谢脁传》指出谢脁“为骠骑咨议，领记室，掌霸府文笔”；《北史·崔季舒传》称崔季舒“虽迹在魏朝，而归心霸府，密谋大计，皆得预闻”；《南史·王骞》上则有“梁武霸府建，引（王骞）为大司马咨议参军”的记载。可见，霸府的出现及流行，不仅反映了这一时期幕府制度的变迁，而且也充分展示了幕府人员的能量和实力。

自北朝起，统治者切实意识到幕府的强大所带来的威胁和负面影响，开始着意加强中央集权，收回各级长官特别是地方行政长官的用人自主权。于是，“州郡辟士之权，浸移于朝廷”，幕府制度的发展受到了削弱。隋朝统一全国以后，皇帝掌握了全部用人大权，不仅“六品以下官吏，咸吏部所掌”，而且“海内一命以上之官，州郡无复辟署矣”，该做法较诸北朝有过之而无不及。唐承隋制，一切官吏都由吏部选任，地方长官的僚属自然也由朝廷配备、任命，无须自行辟召，幕府制度名存实亡。但应该指出的是，受到打压和控制的只是行政幕府，军事幕府因战事的临时性和特殊性，仍然得到保留，并允许其自辟参谋佐助人员，这就为幕府制度的流衍和行政幕府的崛起提供了机会。

中唐以后，节度使以地方军事将领兼统数州行政，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”，集所辖地方上的军政、行政、财政等权力于一身，因而与汉代的刺史一样，在理戎的军事幕府之外，还要辟设理民的行政幕府，于是本已式微的行政幕府在唐后期再度出现并活跃起来。由于节度使掌握地方大权，朝廷无法控制，所以被迫下放用人权，允许“其署官属及本路郡县官，并各任便自简择”，也就是说节度使可以在辖区内自主用人，朝廷不加干涉。本来“方镇喜自用，不用朝廷法”，有此用人的便利后，“所属文武官，悉自置署，未尝请命于朝”。行政幕府由此被推向台前，与地方政府混为一体，方镇不仅安排幕府人员从事包括担任州县官员在内的各种地方事务，甚至把朝廷任命的地方官员也辟入幕府，使其幕府政府化，幕府人员职官化。而且他们还会举荐幕府人员到朝廷任职，给予很好的出路。这些幕府人员在幕府中得到全面的历练，治国理政经验丰富，在朝为官后往往几经迁转，就出将入相，名闻天下，引人注目。所以时人将步入仕途、致身卿相的捷径总结为“先辟于征镇，次升于朝廷”，由是方镇幕府成为士人入仕的要津，投效者趋之若鹜。但对于蜂拥而至的士人，方镇也并非来者不拒，而是“各自精求，务于得人，将重府望”，亦即把辟幕的得人与否当作关乎自己声望和脸面的大事看待，这就使方镇幕府更能汇聚才智之士，成为唐后期人才的渊薮。正如后人所评价的那样：“唐方镇以辟士相高，故当时布衣韦带之士，或行著乡闾，或名闻场屋者，莫不为方镇所取，至登朝廷，位将相，为时伟人者，亦皆出诸侯之幕”。可见，唐代的行政幕府重新登上历史舞台后，不仅发挥重要的作用，产生良好的影响，而且继承了魏晋南北朝时期幕府制度的特点，使传统幕府制度愈加完善。首先，士人入幕成为常态，幕府用人才，也出人才；其次，幕府人员由幕主辟召，而后奏闻朝廷，由朝廷给予朝衔或宪衔；再次，出现了副使、行军司马、判官、掌书记、参谋、随军、推官、巡官等新的幕称；复次，随着官僚制度的步入正轨以及地方事务的繁杂，幕府主要为地方军政长官所辟设，并起着重要的作用。

五代十国时期，唐末“天下尽分裂于方镇”的一幕继续上演。藩镇势力尾大不掉，朝廷无法驾驭，只好含羞忍耻，姑息养奸。于是，节度使们为显示威望，扩大势力，遂大肆网罗名士，强化幕府功能。“五代之初，各方镇犹重掌书记之官。盖群雄割据，各务争胜，虽书檄往来，亦耻居人下。觇国者并于此观其国之能得士与否。一时遂各延致名士，以光幕府。如李袭吉为李克用书记。……是时梁有敬翔，燕有马郁，华州有李巨川，荆南有郑准，凤翔有王超，钱塘有罗隐，魏博有李山甫，皆有文称。其后冯道由书记入相，桑维翰由书记为枢密使，固华要之极选也。”可见，其时政局混乱，武人干政，具有文韬武略的幕府人员很受欢迎和重视，他们参与机密，操弄权术，发动政变，一旦成功，便成为新朝的基本行政班底，其活跃程度不亚于魏晋南北朝时期。

鉴于方镇幕府政治盛行所带来的巨大危害性，五代各朝试图通过改变幕府制度来加以防范和控制，规定方镇的主要幕府人员节度副使、两使判官听从旨授，不得自行奏辟，“今后诸道除节度副使、两使判官外，其余职员并诸州军事判官，各任本处奏辟”，并要求“藩郡所请宾幕及主事亲从者，悉以名闻”。然而，副使、两使判官成为僚职后，与方镇产生了权力冲突，于是多有方镇杀害副使、两使判官之事，可见五代各朝企图改变幕府制度以控制方镇的努力并不很成功。到了宋代，统治者吸取唐末五代藩镇开府造成国家分裂、中央大权旁落的深刻教训，加强中央集权，抑制地方行政的幕府发展。首先，幕府人员的聘用方式由自行辟署改为中央任命；其次，把唐代已成体系的幕称编入职官系统，成为幕职官。幕府制度经此变革后所带来的结果主要有两方面：第一，过去那种政出幕府的现象不复存在了，幕府人员的决策、参谋功能受到削弱，而行政管理职能大大增强；第二，幕职官由朝廷委派，向中央负责，破坏了幕主与幕府人员之间的紧密依附关系，既杜绝了地方长官与幕府人员勾结起来与中央抗衡的可能性，也根除了幕府人员侵代、架空正规官员的弊端。至此，宋统治者“革五季之患”的目的基本达到了。不过，宋代幕府却与唐前期幕府一样，尽管有军事幕府之存在，但行政幕府已是明日黄花，不复存在了。直到明清时期，行政幕府才卷土重来，可已经是另一番景象了。

根据上述宋朝以前历代幕府制度的嬗变历程来看，幕府最先在军事系统出现，后来才被引进行政系统，由是而有军事幕府和行政幕府两种类型。在政治上轨道、天下无事时，这两种幕府都默默无闻，所产生的影响有限，也没有什么制度建设可言；而当政局动荡、天下大乱时，这两种幕府往往合而为一，幕府人员非常活跃、能量巨大，幕府制度也得到较大的发展和完善。不难看出，传统幕府制度主要是在后一种情况下奠定的，具有下列特点：首先，幕主具有用人自主权，能够广开幕府，辟用贤才能人作为自己的佐僚；其次，入幕之士被辟署后，幕主总要奏闻朝廷，为他们谋取官衔，虽然那只是一个虚职，但毕竟处身官僚体系之内；第三，幕府人员以幕主授予的幕职在幕府中供差遣，与幕主既是主客关系又是僚属关系；第四，幕僚深受宠信，可以代表幕主行事，尽管品秩卑微，可地位显赫，权力很大，往往架空正官，取而代之；第五，幕僚运筹帷幄，出谋划策，以政务性工作为主。