汉武帝：两千年帝国财政的教科书

 

汉武帝是中国集权财政模式的开创者，他的制度在多方面影响了中国未来两千年的历史。

后世的人们往往敬畏汉武帝的赫赫战功，却没有看到，他的战争将文景之治时期积累的国库储蓄全部耗空，形成了巨大的财政包袱。

在汉代，一场战争的花费，就可以达到中央官吏俸禄的几十倍，战争可谓消耗巨大的游戏。仅仅靠农业税无法应付战争开支，为此，汉武帝尝试了几乎所有可能的财源，从卖官鬻爵，到发行减值货币，再到加强商业税等，但均无法满足巨大的财政开支。最终汉武帝财政需求的，是垄断自然资源、开办国有企业。为此，汉代创建了一套复杂的国有制体系。

汉武帝的做法使得政府的角色从收税变成了参与经济的实际运营，也由此带来了官僚制度的变化，破坏了原来的小政府模式。

汉代创建的中央集权模式，带来了一个无解的困境：中央政府要维稳，就必须多收税；要多收税，就必须创建国有企业和金融垄断，而这势必影响到经济的发展；经济发展停滞后，又反过来影响政府维稳，从而造成王朝的垮台。

一场影响中国两千年财政制度的战役

汉武帝元光二年（公元前133年）六月，一场发生在马邑（今山西朔州）的战役决定了未来两千年中国的走向。

这场战役的一方是汉朝的大军，主要策划者是一个叫作王恢的官员，另一方则是匈奴的军臣单于。与后来汉匈之间连绵不绝的战争相比，马邑之战显得异常平淡，双方甚至没有实质性的接触，但它却成了多米诺骨牌的第一块牌，产生的连锁反应导致了一场影响中国财政的大变局。

这次战役彻底破坏了汉匈的信任关系，双方从和平跌入连绵不绝的战争。战争又破坏了汉初健康的财政，迫使武帝不得不创建起一套特殊的财政体系。这套新体系又延绵两千年，直到今天仍然影响着我们的生活。

这次战役的原因和经过如下。

公元前202年，经过了秦朝末年的群雄并起，刘邦脱颖而出，结束了中原的分裂，创建了汉帝国。

刘邦统一中原后，随即与匈奴发生战争。谁知大汉皇帝却敌不过草原霸主，刘邦在白登山（位于山西大同附近）被匈奴团团围困，差点儿成了俘虏。从此以后，汉代的皇帝大都保持和平姿态，不惜利用和亲的手段来安抚匈奴，避免战争。和亲的女子并非真正的公主，而是从刘姓家族中找一个女孩，由皇帝认作干女儿，嫁给匈奴。

然而，上述政策到了汉武帝时期，已经引起了越来越大的争论。随着汉代经济实力的增强，“是和是战”已经成为君臣之间激烈讨论的问题。

到了元光元年（公元前134年），匈奴的军臣单于再次要求和亲，武帝认为这是一次改变政策的时机，于是召集群臣商讨对策。争论的两极以两个人为代表，主和的一方是御史大夫韩安国，主战的一方是大行令王恢。

王恢的籍贯是燕地，即现在的北京、河北一带，与蛮族接壤。他本人也担任过边吏，又参与过对南方闽越的军事行动，是个坚定的主战派。他认为，匈奴单于喜新厌旧，和亲后往往很快就背信弃义，制造新的麻烦，所以不如拒绝和亲，准备打仗。而御史大夫韩安国则认为，匈奴的土地过于贫瘠和广阔，如果要打仗，需要花费很大力气，即便打胜了，也没有太多的好处，得不偿失，不如继续和亲政策。

汉代实行三公九卿的中央官僚制度，御史大夫是三公之一，拥有监察百官的权力，是朝廷最有话语权的官员之一。而大行令（最早称典客，景帝时改称大行令，武帝后期改称大鸿胪）属于九卿之一，比御史大夫地位低，但他的职责是管理归附朝廷的外国人，匈奴事务与他负责的领域直接相关。

一个是三公，一个是直管官员，两者的话语分量不相上下，也不难看出武帝时期朝廷内部对匈奴态度的分歧之大。

这一次，御史大夫韩安国的意见占了上风，武帝许诺与匈奴和亲。汉匈和平又维持了一年。

到了第二年春天，一位生活在马邑，叫作聂壹的沃尓沃求见大行令王恢。他认为，匈奴刚刚和亲，对汉朝警惕性降低，此时恰是攻击匈奴的最佳时机。

聂壹的话与王恢的观点不谋而合。他把聂壹的意见上呈汉武帝，于是宫廷里又展开了一次讨论。武帝首先给此次的讨论定了调。他说，朝廷不仅与匈奴和亲，还赠送给他们大量的礼物，但匈奴态度傲慢，屡屡犯边，有人建议使用武力教训他们，请大家讨论可否。

主要的争论仍然在御史大夫韩安国和大行令王恢之间进行。双方唇枪舌剑，你来我往，《汉书》列出了双方争论的三个回合，直到王恢第四次发言后，皇帝才拍板决定使用武力。

根据聂壹的计谋，他本人偷偷逃到匈奴军臣单于处，获得信任后，向单于建议：他有把握砍下马邑令守的人头，将匈奴放入城中，夺取城池。

单于轻信了聂壹的话，把他放回马邑。聂壹将一名死囚的人头砍下来，挂在城外，匈奴的使者误以为这就是马邑令守的人头，回去禀告单于可以进军了。单于亲自率领十万骑兵前往马邑。

与此同时，汉朝派遣了三十万汉军（《史记》记载是二十多万），并任命卫尉李广为骁骑将军，太仆公孙贺为轻车将军，大行令王恢为将屯将军，太中大夫李息为材官将军，这四位将军由御史大夫韩安国（他被任命为护军将军）统领。

汉军人马都埋伏在马邑周边的谷地里，一旦单于到来，就由王恢、李息、李广等人击其辎重，其余人马与其大部队作战。

如果军事行动成功的话，可以全歼匈奴单于所带来的十万骑兵，对匈奴造成致命打击，使其丧失与汉朝对抗的能力。

然而，军事行动进展得并不顺利。

匈奴单于在进军的过程中，发现了不好的兆头。

首先，匈奴进攻马邑并无长期占领的打算，而是以劫掠为主。在进军的路上，距离马邑还有上百里，匈奴已经开始了劫掠。他们发现，虽然路上有不少的牛羊可以抢劫，但是连一个牧人都没有碰到。

这时他们正好经过一个烽燧，单于临时下令占领这个烽燧。此时，有一个武州的小官恰好在这个烽燧上，他被匈奴抓住，供出了汉军的计策。单于大呼上当，引军撤退。埋伏的汉军得到匈奴撤退的消息，连忙追了上来，但由于距离遥远，没有追上，只得撤离。

唯一有机会和敌人接触的是大行令王恢的部队。他率领三万人马负责拦截匈奴辎重。就在他率军杀向敌人的辎重部队时，却得到消息：匈奴主力已经回撤，要和辎重部队会合了。经过再三考虑，他认为三万人无法与匈奴主力抗衡，于是率军撤退了。

这次战役以匈奴的撤退和汉军的无功而返告终。由于动用了三十万军队，消耗了大量的粮草，汉武帝大怒，要惩罚当初坚决主战的王恢。他认定王恢临阵退缩。与其他将军追不上敌人不同，王恢是可以赶上并攻击敌人的辎重部队的，然而他却选择了退军。在军法上，擅自撤退是斩首之罪。

王恢则辩解说，他的人马太少，无法与匈奴主力抗衡，他的撤退保全了汉军的三万人马。不过，暗地里他却贿赂时任丞相的武安侯田鼢，希望田鼢为他说句好话。田鼢本人不敢对皇帝明言，就找太后去说情：反对匈奴最坚决的人是王恢，杀了他就等于是替匈奴出了气。

但武帝不为所动，坚持认为王恢的临阵退缩让汉军失去了获胜的可能。出于面子考虑，汉军急需的是一场胜利，哪怕只是对辎重部队的小胜，也比什么都没捞到要好得多。

整个事件以王恢自杀而告终。马邑之役落幕。

既然战役过程平淡无奇，而且由于错失时机，对敌人没有产生任何杀伤，那为什么还说这次战役是中国历史上的一个转折点呢？

原因在于：此次战役标志着汉帝国和匈奴的彻底决裂。此后，匈奴再也不相信汉朝，不指望和平，双方之间进行了连绵不绝的恶战，就算想停都停不下来了。

这些恶战对于汉匈双方来说都得不偿失。匈奴人口少，战争消耗大，内部也产生了分裂，到了东汉中期终于瓦解；而战争给人口众多的汉帝国带来的影响，则是帝国财政的崩溃。为了应付战争带来的财政危机，汉武帝不得不放弃了汉初宽松的财政税收制度，另辟财源。于是，一整套国家垄断、国家干预经济的制度被创建起来，这套财政制度延续了两千年，直到今天仍然存在。

一场小小的战役改变了汉匈关系，进而改变了帝国的财政结构，影响了中国两千年的经济发展。至今，我们仍然在接受那次战役结果的影响。

汉初的自由经济时代

在汉初，中国经济恰好处于一个中国历史上罕见的自由经济时代。

经济学鼻祖亚当·斯密（Adam Smith，1723-1790）认为，政府的财政和税收应该遵循小而简单的原则。税收要尽量规则简单、平等，不要过量。相应地，财政支出也要尽量最小化，只承担必要的安全保障，如军队、警察的开支，承担一部分实在没有私人愿意做的公共事业，比如修建道路和水坝。政府应该避免参与具体的经济活动，让社会去掌控经济运营。在这种体系里，不需要所谓国有企业，也用不着政府去指导经济。

当然，这只是最理想状况，即便是现代西方社会，也没有完全实践这些原则，政府逐渐变得臃肿，对经济的干预力度也越来越大。

但是在中国历史上，有一个时期最接近亚当·斯密的理想，就是汉代初期。这个时期甚至有一套接近亚当·斯密理论的指导思想，叫“黄老之术”，据称发端于黄帝和老子。所谓“黄老之术”，就是要求统治者采取休养生息的政策，政府几乎全盘从经济事务中退出，放手让社会力量去发展经济。套用现在的话，就是“小政府、大社会”。

现在，人们常质疑亚当·斯密理论的效果，但西汉初年实行“黄老之术”恰好提供了良好的证明：在这之前，整个中国经过了战国末年的大规模兼并战争、秦代的集权统治、秦末的群雄混战，一直处于纷纭扰攘之中，民生凋敝，金融混乱。汉初的休养生息政策立竿见影，很快地，国库充盈，民间富裕。

除了民间经济的发展，汉初统治者还逐渐摸索出一套符合经济发展需要的官僚制度。这套制度非常简洁，只负责必要的行政、税收、武装，以及供养皇室，不过多地干扰民间经济发展。

这套制度在中央是三公九卿制，也就是丞相（管行政，是文官首长）、太尉（管军事，是武官首长）、御史大夫（掌监察，辅助丞相来监察官僚系统）这三公，加上九个辅佐皇帝的官员以及他们的部属。地方上采取郡县两级制度，从中央到地方只经过郡和县两个级别，所需官员的数量并不多。

总体而言，汉代初期的官僚人数少，制度简单，政府没有整体干预经济的想法。据司马迁估计，养活中央官吏，每年所需的粮食不过几十万石。

即便按照一百万石计算，汉代一亩收一石的平均生产率，约需要一百万亩土地；而汉代的耕地面积是定垦田八百二十七万顷，一百万亩只相当于全国总耕地的八百分之一。也就是说，只用八百分之一的土地就可以养活整个官僚系统。如果折算成钱币，当时一石粮食的正常价格是三十钱，则一百万石粮食大约为三千万钱。

由于养官所需很少，汉文帝甚至可以一连十几年免除农业税。

在《史记》中，司马迁对当年的富裕的深情描述，成为人们描述汉代经济时必须引用的材料：

至今上即位数岁，汉兴七十余年之间，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝者傧而不得聚会。

然而，在这幅和平安宁的图画下，却隐藏着中央帝国财政方面的一个巨大死穴：税收弹性不足。

对于帝国而言，每年的财政收入几乎都是固定的。农民的税率是固定的，人口和土地数量的变化也不大，因而可以估算出每年的总税额。而这些财政收入大都有了固定的用途，如养官、建筑宫殿、兴修水利、维持治安，等等。

尽管社会经济繁荣，可一旦出现了持续的异常情况，需要动用预算外的大额开支，就会立即出现财政紧张的情况，而财政的紧张最终会通过政权的力量破坏繁荣，这就是为什么中国古代的盛世都无法持续的原因之一。

战争就属于最典型的异常情况。

战争：名将之福，财政之灾

与前几位皇帝保持朴素生活、竭力避免战争不同，出生在和平年代的汉武帝爱好奢华和大场面，时时刻刻都试图表现出汉家的威仪。他喜欢美酒妇人、建设宫殿，利用儒家推崇的天子礼仪四处铺张。对后世影响更大的是，他抛弃了前几位皇帝谨慎的态度，追求战争带来的征服感。

在大行令王恢发动针对匈奴的马邑之战前，皇帝在其他方向已经采取了军事行动。例如，在严助和朱买臣对南越和闽越发动战争期间，政府征召了许多东瓯（今浙江温州）的士兵，又从江淮一带获得物资供应，造成了这一带的萧条；唐蒙和司马相如从巴蜀向云南、贵州开辟道路，使得巴蜀的老百姓疲惫不堪；彭吾出兵朝鲜，让现在北京、山东一带的老百姓承受了过重的负担。

群臣发现汉武帝喜欢战争，纷纷投其所好，鼓励他放弃前任的安抚政策，在帝国的各方边境都采取更加激烈的对抗行为。所以，马邑之战并非偶然发生，而是汉武帝个人喜好造成的自然结果。

只是，之前的战争都还没有进入不可逆转的状态，如果及时收手，还能够维持大致的和平。而自马邑一战起，匈奴和汉朝廷互相猜忌，双方的对抗进入了一个恶性循环，愈演愈烈。

最初，匈奴在战争中占了上风。公元前129年，马邑之战五年后的秋天，汉武帝曾派遣四位将军攻打匈奴。但战争的结果却与武帝的初衷大相径庭：四位将军中，公孙贺一无所获；公孙敖被匈奴击败，损失了七千人马；李广被击败后，本人也被匈奴俘虏，他在押解的路上瞅准机会，好不容易才逃了出来；只有卫青小有收获，斩首七百人。

第二年，匈奴杀了汉朝的辽西太守，俘虏两千人，又在渔阳围困了韩安国，汉军损失千人。匈奴离开后在雁门又杀掠了千余人。

双方的交战持续了十年，随后，汉代迎来了一个名将迭出的时期，最著名的是两位年轻的外戚，武帝卫夫人的娘家人——卫青和霍去病。这两人的成就在整个中国战争史中都极为突出。

然而，就在汉军屡屡获胜时，真正的问题却来了。如果换个角度，从财政角度去观察，就会发现战争有巨大的破坏性，所谓“名将之福，财政之灾”。

公元前124年，车骑将军卫青率领骑将军公孙贺，游击将军苏建和轻车将军、强弩将军李沮，兵分四路进攻匈奴右贤王，出塞六七百里，斩获一万五千人。

公元前123年，大将军卫青率领中将军公孙敖、左将军公孙贺、前将军赵信、后将军苏建、后将军李广、强驽将军李沮，从定襄出发，北进数百里，歼敌一万九千人。

这两次战役是卫青扬名立万的标志性事件，军事学家则称之为远程奔袭的楷模，是中外战役史上的名局，为汉政府出了一口积压了几十年的恶气。

但如果从财政的角度看，就会发现，当年御史大夫韩安国所说的话一点都没有错：即便是打了大胜仗，也是得不偿失。

在这两场战役中，汉军共损失兵马十余万；而为了安抚活着的士兵，汉政府又拿出了二十余万斤黄金进行赏赐。汉代一斤黄金折合一万钱，二十余万斤黄金就是二十余亿钱。之前供养中央官吏每年只需要三千万钱，而一次战争的赏赐就是中央官吏年俸禄的几十倍，可见消耗之大。

但这还不是全部。被俘的数万名匈奴人也受到了优待，吃饭穿衣都由汉政府供给。再加上正常的战争物资和粮食的消耗，汉代财政吃不消了。

为了应付这巨大的开支，主管财政的大司农拿出了库里所有的积蓄。当年文景时期积累的丰厚家底已经耗空了，可还是不够支付战争费用。

最后，武帝只好下诏卖爵，因为卖爵可以获得三十余万斤黄金的收入。买爵的人可以免除一定的人头税，还可以当吏，甚至当官。

公元前121年，年轻的骠骑将军霍去病连续两次进攻匈奴，令匈奴的浑邪王投降了汉朝。从军事角度讲，这又是传奇的一年，霍去病的征战可谓出生入死，一万兵马最后只剩下三千。他转战河西走廊五国，歼敌九千，缴获匈奴的祭天金人。不久，霍去病再一次孤军深入，杀敌三万。匈奴的浑邪王归顺了汉朝，这是一次分裂匈奴的巨大胜利。

关于此时期西汉政府的财政状况，司马迁只告诉了我们一个简单的数字：这一年汉政府的财政消耗是上百亿。这个数字甚至超出了前几次战争的总和，是中央政府一年正常财政收入的数倍。

屋漏偏逢连夜雨，就在战争费用大增、政府疲于应付之时，汉武帝的其他政策又导致了额外的花销：为了运送粮食和战略物资，必须有一个良好的运输系统，政府于是兴修水利，开凿运河。开河的效果并不明显，却徒然耗费了巨款。

作为战略物资的马匹一直是汉政府的心病。在古代，一个国家的马匹数量在十万到几十万之间，一场战役的马匹消耗就接近这个数字。为了弥补马匹的消耗，汉武帝耗费了大量的人力去养马。他将数十万中原百姓迁往关西，但这些百姓一时间还不能养活自己，只能由政府给予补贴。

就在大司农还在战战兢兢地考虑如何应对如此之多的财政问题时，汉王朝在漠北取得了更大的胜利。

公元前119年，大将军卫青、骠骑将军霍去病率领联军直捣漠北，完成了对匈奴的重大一击。霍去病更是深入位于今蒙古国境内的匈奴腹地，在狼居胥山举行祭天封礼。两位将军斩杀的匈奴合计达八九万人。

在这一大捷背后，财政却是另一幅景象：此役战死的马匹达十多万，不管采取什么政策鼓励养马，无论花多少钱，政府财政都禁不起战争的消耗了。而为了奖赏出生入死的战士，皇帝的赏赐高达黄金五十万斤（折合五十亿钱），超过了政府一年的常规财政收入。面对空空如也的国库，皇帝又如何满足将士们对于金钱的渴望呢？

从冷冰冰的数字和空荡荡的国库可以看出，巨大的帝国一旦统一，就要承担高昂的统一成本，几次边境战争就足以拖垮汉代曾经健康的财政。

那么，汉武帝又将如何应对？

疯狂地卖爵，乱套的货币

当战争这枚多米诺骨牌倒下时，汉武帝就已经失去了退路。为了应付巨额的开支，汉武帝启动了他的特别筹款之法。

对于依靠农业税和人口税的大一统王朝而言，这两项的常规税收是有限的。在汉初，帝国主要依靠土地税和人头税这两种税收。土地税的税率是三十分之一，土地的规模是固定的，所以土地税的总额也可以计算出来。人头税（成年人称为算赋，一年一百二十钱，未成年人称为口赋，一年二十钱）针对人口征收，也可以相应计算。两项收入相加，折算成钱，一年大约在四十亿钱。

一旦战争出现，土地和人口的数量不能迅速增加，税率也不能大幅度提高，而人力被从农业抽调进入军队，生产力还会受到影响。综合起来，税收不仅不会增加，反而会减少。

武帝之前的汉代政府是一个消极型政府，除了收税和最基本的养官、司法、行政和一定的公共工程之外，不负责与具体经济有关的职责。政府由于过于简洁，在税收上更显无力。所以，一旦政府开支膨胀，常规渠道根本没有办法满足资金的需要。

在汉匈关系还没有完全恶化时，汉武帝就已经考虑过征收商业税来满足战争需求。但由于商业税的征收需要创建一套严密的财政班子，在这套班子没创建起来之前，征收商业税并不容易，而当前税收的额度也满足不了政府的战争需求。

汉武帝也尝试过出卖爵位甚至官位，但汉代卖爵的鼻祖并不是武帝。文帝时期的汉代虽然与匈奴维持着和平，但在与匈奴接壤的边界上却创建了防御阵地。为了保住阵地，需要向边关输送粮食，文帝采纳晁错的建议，沿用了秦代制定的爵位制度：如果有人向边关输送六百石粮食（合六户人家一年的产量），就给以上造的爵位；如果送四千石，就拜爵五大夫；送一万二千石，爵位为大庶长。

不过，汉初的功爵位与当官并不是一回事。爵位制度来自于秦国的商鞅变法。为了鼓励百姓征战，秦国法令规定，对享有战功的人封爵，相当于荣誉称号，一共设有二十个等级。在汉初，拥有高等爵位的人具有免赋免役的特权，不需要再出人头税和服役了，但是仍然需要缴纳土地税。

景帝时期，上郡以西遭遇灾荒时，也曾有短暂的卖爵令，罪行较轻的犯人还可以交粮食抵罪。

武帝时，为了大规模卖爵，政府模仿秦代的爵级制度，另起炉灶，共设十一级武功爵，每一级武功爵的售价是十七万钱。公元前123年的一次战役之后，政府的一次卖爵收入就高达三十余万斤黄金。

武功爵除了可以免赋免役之外，还可以免罪。轻罪可以减免，重罪可以减轻惩罚。另外，武功爵的拥有者还可以担任吏。在古代，官和吏是分开的，吏的地位比官低，不让武功爵当官而只让当吏，也算是对官僚体系的一种保护。但是，到了最需要钱的时候，皇帝将这个隔离层也去掉了，许多人先购买爵位，之后进入仕途，大的封侯，小的当郎官。

武功爵出台后，西汉政府虽然暂时增加了财政收入，但从长期来看，是丧失了帝国的常规税收。而当吏的人太杂，又导致帝国的财政支出大大增加。到最后，随着这些人进入官场，帝国的官僚系统也败坏了。这是杀鸡取卵的办法。

当卖爵还是不能带来足够的财政收入时，汉武帝将目光瞄准了另一端：货币。

在武帝之前，汉代的货币主要是文帝时期推出的四铢钱，钱币六枚重一两，它的面值和所含铜的价值相近。汉政府甚至允许民间铸造货币，只要铸币达到政府规定的规格，都可以进入市场流通。

汉武帝采纳了酷吏张汤的意见，依靠政权的力量创造了两种新型的货币：皮币和白金。这两种货币的面值与真实价值严重不符，皇帝借助它们从民间抽取了大量的“铸币税”。

所谓皮币，基本材料就是一块白鹿皮，一方尺的白鹿皮饰上紫色的花纹，可以充当四十万钱，也就是四十斤黄金。

由于兑换率不合理，近乎明目张胆的抢劫，市场拒绝接纳皮币。要推行皮币，必须依靠政权的强制性力量。依照汉代的礼仪，诸侯朝觐、祭祀祖先，需要使用玉璧，汉武帝就看上了这块市场，他规定诸侯在贡献玉璧的场合，都必须用皮币作垫子，衬在玉璧下面。一个玉璧有时只值几千钱，而它的垫子却要四十万钱，等于让诸侯花大价钱购买一块不值钱的皮子。

如果说皮币是为了搜刮诸侯的钱，那么白金则是为了直接从民间搜钱。所谓白金是银锡合金。汉代的法定货币是黄金和铜币，银并不属于法定货币。皇帝决定把它利用起来。

汉武帝制作的白金货币有三种：一种重八两，圆形，上面有龙形图案，叫作白选，一枚价值三千钱；另一种小一些，方形，上面有马的图案，价值五百钱；第三种更小，椭圆形，龟形图案，价值三百钱。

由于民间本来不使用银和锡做货币，加上白金的价格被严重高估，官方估值已接近金的三分之二，出现了巨大的暴利空间。

民间社会一方面在交易中抵制这类货币，另一方面又大量偷铸假币，希望以此牟利。短短几年，越来越多的人加入到偷铸钱币、使用假币的行列。

为了应对上述问题，一方面，政府必须投入大量的人力、物力去监管市场，官僚阶层也因此变得更加庞大。这件事导致日后政府深度介入金融业，将整个金融业收归国有。另一方面，政府的法律机器也开动了。按照法律规定，那些偷铸货币的人会被判处死刑。但由于这个行业可以牟取暴利，在严刑重法之下人们仍然趋之若鹜。当所有的人都参与犯罪，法律就好像是概率决定的射击游戏，谁被打中了谁就自认倒霉，没有被打中的继续犯罪。但是，没有被打中的总是大多数。

对于白金持有异议的官员也遭到了排挤甚至杀害。历史上有名的“腹诽之罪”就出现在这个时候。

这位倒霉的官员是掌管财政的大司农，名叫颜异。汉武帝听从张汤的意见创造皮币时，派人征求颜异的看法，主管财政的颜异表示不赞同，说道：“诸侯朝天子使用的玉璧才值几千钱，而现在规定玉璧必须垫上皮币，这个皮币的价值却值四十万钱，这不是本末倒置吗？”

武帝听了不高兴。张汤乘机找人告发颜异，说他有意见不好好提，心怀不满，肚子里瞎嘀咕，犯了腹诽之罪，应当将其处死。

颜异之死向百官指明了方向，他们再也不敢表示哪怕一点点的不赞成。武帝开始变本加厉地用张汤的标准惩罚那些不听话的人。

在官员的推波助澜下，武帝的政策已经被执行到荒谬的程度。在高峰时期，西汉每一百个人中，就有五个人因偷铸货币而犯死罪。在这些犯罪的人中，有大约五分之一的偷铸犯被抓，剩下的继续逍遥法外。

五年后，汉武帝意识到了问题的严重性：政府不能靠灭绝人民来推行政策。他推行挽救措施，签署赦免令，赦免了几十万偷铸犯的死刑。由于政府保证犯人自首就可以获得赦免，因此，又有一百多万人自首，而没有自首的人至少还有一半。

到最后，白金币终于支撑不下去，被废止了。

这次货币改革不仅没有满足皇帝的胃口，反而造成了市场的混乱。如果要解决财政危机，必须从其他方面想主意。

到这时，国家垄断制度已经呼之欲出。汉武帝最终找到的出路是：如果要获得无限制的收入，就必须把政府变成一家庞大的企业，这家企业唯一的任务就是为政府创造利润，政府想要多少，就供应多少。这就是官营垄断之源。这个办法也终于影响了未来两千多年中国的经济和财政的走势。

解决财政危机，求助盐铁官营

在叙述汉代的政府垄断如何创建起来之前，需要先谈一谈汉代政府的“理财专家”。

在任何一个朝代，只要政府出现了财政困难，就会出现一大堆吹鼓手，帮助政府鼓吹增加财政收入的好处；而财政收入的增加，意味着社会承担更重的负担，反过来又会造成经济的衰败。

除了这些吹鼓手之外，还会出现许多所谓的理财专家，帮助政府设计规则，来征收更多的税，或者通过其他渠道来获得财政收入。这些理财专家往往受到整个社会的顶礼膜拜，认为他们是最贤明的大臣，有着点石成金的妙手。

汉代的几个理财专家也受到大部分人的推崇，甚至到现在，人们还把这些人当作能臣的样板；而另一些人则意识到，这些理财专家所做的实际上是从民间抽血来供给政府，他们敛走的每一笔钱，最终都会通过另一种方式转嫁到人民的头上，形成更高的税收，并最终让人民无法承受。于是人们又给这些人起了一个名字，叫“聚敛之臣”。

虽然中国的政治传统一直排斥商人，但汉代的几个聚敛之臣都是大商人出身。

汉武帝为了增加财政收入，挤压商人阶层，令民间的商业受损。也正是在这时，几位在商业中发过大财的商人摸准了风向，弃商从政，适时地进入官僚系统，成为皇帝的左膀右臂，利用他们熟练的商业技巧，帮助皇帝敛财。

在任何一个政治侵蚀民间经济的时代，总会有一批原本成长于民间的商人把准了脉，跳出来要求被政府收编，希望用财产换取政府的保护，并在保护伞下谋取更大的发展。

汉代著名的几个聚敛之臣是：主管制盐的大农丞东郭咸阳、主管冶铁的大农丞孔仅，以及掌管帝国财政的侍中桑弘羊（商人子弟出身）。其中，桑弘羊主持政策的时间最长，知名度也远高于前两位，被认为是古今第一能臣。

这些能臣又做了些什么来帮助皇帝获得军费呢？

他们和现代非洲的军事独裁者们所做的一样：通过创建国有企业，垄断自然资源，进而垄断最能影响国计民生的工业部门来获得收入。

在汉代，人们把自然资源的营利统称为山海收入。

在封建制时代的周代，天下所有的土地都被看成是天子的。但到了战国时期，封建制和井田制逐渐解体，所有开垦的土地渐渐归私人所有。除了耕地之外，国土资源中还包括山泽和海岸等非农地资源。在周代，非农地资源也曾经是天子的财产。随着土地私有化的发展，农地归了个人，可是山海资源理论上的所有权仍然在统治者手中。

但实际上，山海资源也已经被私人利用了。为了矿石、木材、野兽、鱼类和海盐等资源，人们纷纷到山中、海边去谋生。统治者默许了人民去开发自然资源，但也在山海地带设立了关卡，让私人按照比例缴纳税收，这笔税被称为山泽税。

汉代的财政分为国家财政和皇室财政两部分。国家财政由大司农掌握，主要收入来源是全国的土地税，用于国家治理方面的花费，如军费、官员俸禄等。而皇室财政主要由少府掌握，主要来源就是山泽税，用于皇家的生活开支。由于山海在理论上是皇家的，所以山泽税收入归皇室所有。

通过税收制度的安排，山海资源事实上已经归私人使用，而皇室通过税收也可以获得收入，这就出现了一种两全其美的局面。但是，这种趋势到汉武帝时期出现了逆转，山海资源并没有完成私有化的最后阶段，反而又被国有化了。

汉武帝时期，由于战争消耗太大，皇帝首先作出了牺牲，主动将山泽税中的盐铁税收从少府划归给大司农管理，也就是皇帝把体己钱拿出来补贴国家财政。但随着战争规模的扩大，政府财政进一步枯竭，皇帝发现还需要对盐铁制度作一系列的“改革”。

由于盐铁是当时最主要的两个工业部门（支柱产业），民间参与盐铁业的人，有的已经成了巨富。司马迁曾经给大商人立传，在《史记·货殖列传》中，至少一半的大商人都是盐铁业出身。

当国家财政接近崩溃的边缘，民间却还有巨富存在时，这些巨富自然成为国家的目标。汉武帝先是提高商业税，希望富人们出钱帮助政府渡过难关。但随着战争规模的扩大，商业税已经无法满足皇帝的胃口。要实现财富从私人向政府的转移，必须有一个全盘性的安排。

这时，东郭咸阳和孔仅扮演了财政专家的角色。他们都是盐铁商人出身，成了官吏后，更加知道商业的法门在哪里，如何替皇帝赚快钱。经过研究，他们提议将盐铁工业，也就是汉代最先进的两个工业部门，立即全部收归国有，不准私人经营。

为了这次国有化，他们铺垫了一系列的理论。他们并不承认这么做是为皇帝打仗筹集资金，而是以民生的名义来进行改革。他们认为，盐铁工业在以前是私营的，许多大商人因此而暴富，这些富人有了钱，也就更有能力奴役普通民众了。为了公平起见，必须将盐铁收归国有，再由政府来保护普通人民的利益。

理论工作完成后，这项政策立即付诸实施。后世之所以关注这项改革，除了盐铁收归国有这个事实之外，更是因为汉武帝为此创建了一整套国有机构，而这套机构是日后历朝历代的重要蓝本。

在这几位聚敛之臣的帮助下，政府首先制定了严厉的手段，惩罚私自铸铁采盐者。之后，招募工人，由政府供应采盐采铁的工具，组织他们工作，再把采出的盐和铁矿石专卖给政府。在产盐铁的地方，政府垄断，低价采购，再运到外地高价售出——其中的差价就是政府的利润。

为了防止盐铁工人偷出盐铁，私自贩卖，政府制定了严格的法律，并在各地设置了管理盐铁的官吏。在产地，这些官吏负责收购；在其他地方，官吏则负责销售盐铁产品。

汉代的盐铁官吏遍布全国，据《汉书·地理志》统计，全国至少有四十四个地方设置了铁官，至少有三十二个地方设置了盐官。这些设置盐铁官的地方基本上囊括了当时已知的所有产盐产铁的地区。这些官吏的设置，让原本功能简单的政府机构复杂化了。原来政府只管收税和花钱，在经济方面，只扮演仲裁的角色；而自此以后，政府成为市场的积极参与者，而且是拥有压倒性权力的参与者。这一做法在某种程度上抑制了民间经济的繁荣。

关于盐铁工业官营化的弊端，可以从一些史料里获得证实，其中之一是汉代桓宽的《盐铁论》。这部书提到，由于铁器只能由公家铸造，老百姓如果要用铁，必须向专营的经销商购买，经销商从政府控制的制造企业批发。但制造企业并不关心民间的需求，只是为了满足政府的指令，生产的铁器往往是劣质的，也不会根据市场作出调整。结果，老百姓要么买不到合用的工具，要么只能买到劣质的工具，而且价格还很贵。

盐业垄断的弊端，在西汉没有具体的数字可供参考，但我们可以从后世的效仿中找到一些痕迹。一个最典型的例子发生在唐代。由于唐代前期没有实行食盐专卖，到了后期才创建了专卖制度，所以，比较两个时期的盐价，就可以知道政府从中获利多少。

从唐玄宗天宝年间到肃宗至德年间（公元742年至756年），由于没有实行食盐专卖，所以每斗盐只值十钱。到了唐肃宗乾元元年（公元758年），实行盐业专卖，每斗盐立刻涨到一百一十钱，上涨了十一倍。到唐德宗贞元四年（公元798年），淮南盐已经涨到三百一十钱，后来又涨到三百七十钱。而江淮那些经过政府认证的大盐商为了追求利润，还要再将盐价提高一倍出售。由于盐价高昂，许多百姓甚至不吃盐了。

从十钱涨到三百七十钱，其中的差价就是政府实行官营之后，从民间抽取的垄断税。正因为这样，许多朝代的盐税曾经占政府总收入的一半。

干预经济，必用酷吏

当盐铁官营制度创建之后，汉代财政制度为之一变，从以土地税为主，变成了土地税、盐铁收入并重，政府从民间经济抽血养战的体系已经创建，但这还不能完全满足汉武帝对于财政的需求。

于是，他将目光再次投向了商业税重组的问题。

在马邑之战后不久（约公元前129年），汉武帝已经引入了商业税。这种税的征收方式是：由于商人在运输过程中需要使用载货车辆，政府就设立关卡对车辆征税，叫作算轺车。

此前，税收大部分都是依照土地和户籍而征收的，土地和户籍都是固定的，容易征收，而商人和货物却是流动的。所以，虽然规定了商业税，但征收难度很大。直到皇帝更加缺钱的时候，才想起要采取更为严厉的征收办法。

首先，政府逐渐细化有关商业税的规定。政府规定，商人每拥有价值两千钱的资产，就要缴税一算（一百二十钱），税率是百分之六。手工业税率为百分之三。对于不好计价的货物就按车算，平民有一辆轺车要缴纳一算的税，有五丈以上的船也要缴纳一算的税。商人的税收还要加倍。

虽然税制很详细，但由于规定过于苛刻，没有人主动缴纳。因而，皇帝必须采取更有效的措施：雇佣大批的帮手——酷吏去征税。武帝时期成为西汉王朝酷吏最多的时代。

即便在武帝时代，大部分有尊严的士大夫对于政府的横征暴敛也是有看法的。皇帝要征税，只能依靠那些“大无畏”的酷吏。一时间著名的“刀斧手”云集：御史大夫张汤，御史中丞减宣、杜周，以及推崇严刑峻法官至九卿的义纵、尹齐、王温舒等人相继而出。

其次，为了配合商业税的强制征收，汉武帝颁布了《告缗令》，这是一项鼓励互相揭发别人财产的法令。民间社会很快就掀起了一股告密热潮。许多人热衷于打探邻居的财产，告发他们，获得分成。在这股吃大户的风气下，全国中等资产以上的家庭大部分都被告发过。

《告缗令》由一个叫杨可的人推行，而主持审判工作的则是著名的酷吏杜周。

在《汉书》中，班固为杜周刻画了一个入木三分的形象。杜周当廷尉时，掀起了轰轰烈烈的反腐行动，逮捕的郡守及九卿以上的官吏俸禄二千石以上，和现在做个对比，可以理解为省部级以上不下百余人，每年由地方上交审讯的案件不下千份。一个大案所牵连的人动辄数百人，而小案牵连的也有几十人。为了查证案件，办案人员来来回回折腾数百里甚至千里。遇有不服审判者，狱吏则采取严刑逼供的办法来定案。到最后，人们一听说惹上官司了，就立即逃亡，免得落在杜周的手里。有的案件拖延十几年还未结案，监狱里关押着十余万人。

就是这个杜周，当官前只有一匹马的财产，当官后成为巨富，并安然善终。

在杜周的主持下，没收的民间财物以亿计算，奴婢以千、万计算，没收的田地大县有几百顷，小县也有上百顷，中等商人大都破产，政府收入大大增加。

告缗钱上缴后，大都交到了上林苑，于是武帝专门派遣一个新增加的官职——水衡都尉来管理上林事务。由于钱多了，上林苑需要扩建，武帝就在这里大修亭台楼阁，还以征讨南越为名修建巨大的战船。这些钱如果留在民间，本可以作为发展经济之用；而收归政府后，却成为战争和高档馆所的浪费之源。

汉武帝最后两项对后世产生重大影响的政策叫作均输、平准。这两项政策所引起的争论也是最大的。特别是平准政策，从初衷来看，人们认为它是一项好政策；但从执行来看，不仅没有预想的好处，反而带来无数的恶果。后世的书生往往根据初衷来相信平准的好处，而不去检查一下实际的执行效果。

这两项法令由著名的敛财能手桑弘羊提出，其目的仍然是增强政府的财力和对经济的控制力。

所谓均输，是一种让政府插手商品运输和销售的做法。汉代的土地税主要以粮食的形式上缴，但把粮食从地方运到京城需要花费大量的人力、物力。均输政策规定，地方政府可以灵活处理这些粮食，在当地卖掉，换成钱，或者购买当地的土特产品，把土特产品运输到外地高价出售。粮食价格低又笨重，换成土特产品价高量轻，而且土特产品往往在产地很便宜，在外地很贵。这样，政府就可以在减少运输成本的同时，吃买卖的差价。

从理论上看，均输是一种市场调节机制，如果实行得当，各地的产品分配会更加均衡。但执行的实际效果是：政府参与市场之后，不仅没有平抑物价，反而会利用权力压低采购价，抬高出售价，形成剪刀差，赚取额外的利润。因为政府拥有着权力资源，能够通过公权力形成垄断，将其他玩家踢出去；而它奇高无比的管理成本又会抬高商品的价格。

所谓平准，是指在地方上兴建平准仓，当本地丰收时，政府就收购粮食放入平准仓库；到了本地出现灾害缺粮时，政府再把仓里的粮食拿出来接济社会。但接济不是免费的，而是采取一个低于市价、高于收购价的中间价，这个价格既可以保证政府盈利，又保证民间获得较为平价的粮食。这就像水库对水位的调节一样，丰水期蓄水，枯水期放水。

由于历代政府都强调民以食为天，平准的原理吸引了大部分的执政者，他们在历史上的大部分时期都设立平准仓来平抑粮价，有的时期也的确取得了一定的效果。但是，在历朝历代的实际运作中，平准仓暴露出来的问题很多。

首先，政府一旦缺少了收入，就会打平准仓里粮食的主意，盘算着怎么卖掉，把钱拿去充当养官成本。灾难真的来了，人们往往发现平准仓空空如也，不知道粮食什么时候已经不见了。

其次，仓库里的粮食也有保质期的问题。政府的仓库往往管理不善，许多粮食发霉、变质，被平白浪费掉了。

再次，政府一旦逐利，会变得比私人更加凶狠。敛财的官员们很快学会如何坐庄哄抬价格，不仅起不到平抑的作用，反而成了粮食市场上最大的玩家，把其他的商人都挤兑出局。加上还有一些关系户和官员相勾结，依靠政府资源大发横财，平准仓成了少数人的工具。

在历史上，人们往往根据理论和教条得出某些结论，却没有实在地去考察，致使某些政策看上去很美好，可一旦实施，必然变味。至于统治者推出上述政策的实际目的，也往往不是所谓的民生，而是看上了它们盈利的能力。

消失的小政府

比较武帝统治前后，就会发现汉代的宫廷已经出现了截然不同的气象。

在武帝统治初期，汉代几乎是小政府的典范：土地实行私有制，人们只需缴纳很轻的土地税。政府开支不大，人头税时常减免。其他自然资源也由私人开采，皇室抽取一定的税。整个官僚阶层规模不大，养官成本很低。同时，官员的职责主要在于收税和维持地方治安，不参与具体的经济运行。

到了武帝统治末期，中央政府机构已经变得臃肿不堪了：首先，政府的官员构成发生了变化，掌权的人里塞进了大量“有商业头脑”的“能臣”，这些能臣将中央政府变成了一家混业经营的庞大公司，这家公司既负责生产盐铁等当时最急需和最先进的工业产品，还控制了很大一块的流通行业，特别是长途运输业。同时，这家公司还介入了最有利可图的粮食和土特产买卖。

对于这些能臣的所作所为，其他大臣们也怨声载道。比如，太子太傅卜式就抱怨说：“当官的职责本来是收税，可桑弘羊却下令叫官员们坐在街上的店里做买卖赚钱，太不像话了。”

从官职来看，最初负责财政的是大农，当时财政的主要来源是农业税。后来汉武帝将盐铁和货币管理权也交给了大农。大农管理不过来这么多事情，又设置了水衡都尉负责管理盐铁事务。《告缗令》颁布之后，从民间来的罚款源源不断地输送进了上林苑，于是武帝就叫水衡都尉管理上林事务。汉武帝大修亭台楼阁，钱都出自上林苑，水衡都尉的权力愈加扩张，但还是管不过来了。

汉武帝只好把权力分散到水衡都尉、少府、大农、太仆等各个官员手中，又让他们安排了一系列的官员，负责管理没收来的土地。至于没收来的奴婢，也由政府出钱养着，让他们照看宫殿、马匹、飞禽走兽。

到后来，各种官吏、奴婢的数量大增，都要靠政府供养。在武帝统治初期，每年只需要几十万石粮食就可以养活整个官僚系统。经过无休止的改革后，政府每年通过黄河运入的四百万石粮食仍然不够官僚系统的挥霍。单单养官一项的财政负担已经翻了好几倍。这些钱都转化为民间的经济负担。政府控制全国经济的结果是物价飞涨，各种官吏霸占市场，成为经济的大玩家。

武帝时期的财政也发生了显著的改变，之前是以农业等常规税收为主，之后则越来越依靠官营垄断产生的利润；同时，政府垄断了铸币权，抽取了铸币税；另外，政府还利用流通领域的买卖差价获得了大量的收入。

到了汉元帝年间，民间的经济负担虽比武帝时期轻了很多，然而，正规税收之外的项目仍然占总财政的一半以上。

对于农民来说，农业税和人头税虽然没有明显增加，但他们所受到的盘剥却十分严重。首先，他们购买的工业产品价格更高，用以支付政府的垄断税。其次，实行盐铁官营政策后，商人成为一个特权阶层，这个阶层积累了大量的财富，社会的贫富差距大幅度增加。随着时间的推移，这个阶层到农村收购了大量的土地，成为大地主。西汉的豪强大族、东汉的世家大族，以至魏晋的士族问题就是在这时候萌发的。

由于汉武帝时期充斥着各种各样享有特权的阶层，这些阶层不缴纳农业税，又拥有着庞大的土地资源。所以，农业税被不平等地强加在弱势的农民头上，他们拥有更少的土地，却承担更高的税负。到这时，中国历代社会中的弊病都一一显现。

在以后两千多年的时间里，只有东汉和唐前期的政府没有采取国家垄断的做法，其余历代统治者大都没有摆脱汉武帝的统治模式。国家垄断成为中央帝国的财政秘诀，逐渐成为唐以后各个王朝的标配。

汉武帝对于财政收入的渴求还带来了一个意想不到的“副产品”：在制度上，中央政府的行政机构受到了永久性的损害。为了拥有足够的权力去改革，武帝破坏了汉初形成的官僚体制的平衡，创建了一套围绕皇帝的内廷系统，从此以后，制度失衡问题一直困扰着汉代的统治者们。

在西汉初年创建的三公九卿官僚制度中，三公之首（也是百官之首）是丞相。皇帝负责定调子和把握方向，丞相则负责整个国家的吏治和日常行政工作。

然而，在武帝进行了一系列的复杂改革之后，由于政府承担了太多的职责，从开办国有企业到征收商业税，再加上官吏队伍变得庞大、难以管理，皇帝感觉丞相已经无法领会他的意图，做这么多的事情了。因此，皇帝从幕后跳到了前台，创建了一个类似于委员会的机构，这个委员会依托于少府下面的一个小机构：尚书台。

所谓少府，本来是服侍皇帝起居的。丞相的衙门对外治理国家事务，而少府则属于伺候皇帝的内廷机构。少府下属的尚书台在秦代就已经存在。到了汉武帝时，为了应付庞大的官僚体系，需要一个随时都能领会皇帝意图的部门，所以皇帝削弱了丞相的权力，加强了尚书台，形成了一个围绕皇帝的决策机构。这个设在宫内的小机构（内廷）让皇帝可以不用公开办公，在私人场合找几个人一商量，就把政策定下了。

不过，虽然尚书台的地位得以提高，但尚书台的官员，比如尚书令、尚书仆射、尚书丞的级别都很低。所以，这些官员一旦离开了尚书台，权力立刻丧失殆尽。为了保住权势，他们势必将自己的命运与皇帝绑在一起。

另外，武帝喜欢征战，对于武将也更加倚重，分封了许多将军，其中最著名的是大将军卫青。卫青之后，大将军成为一种封号，武帝死后，接受托孤重任的霍光（霍去病的异母兄弟）以大司马大将军领尚书事进行统治。大司马是三公之一的太尉的改称，也就是掌管武装部队的最高官员。通过制度变更，丞相的权力就转移到了掌管尚书台的大司马大将军手中。

到了东汉时期，尚书台成为最核心的权力机构。

在日后的历史中，我们还会看到无数次权力的内廷化。当皇帝觉得现有的机构不能领会他的意图，对他形成羁绊时，就会弄出一些稀奇古怪的新机构来掌管权力。这种对原来官僚架构的破坏，令政权变得越来越不稳定，也造成了大量的冗余官员。政权的不稳定，以及官僚机构的烦冗，甚至成为整个王朝的绝症。

统一的代价？

关于汉武帝的改革，人们的争论仍在继续。

许多人把焦点放在另一个问题上：国家垄断和政府干预到底是可以避免的恶，还是必要的恶？

许多人认为：政府垄断确实拖累了民间经济，但这是中国创建大一统社会不得不付出的代价，根本没有办法避免。

当汉高祖在如此庞大的疆域内创建起统一的中央集权帝国时，这个国家的命运就已经注定了。为了维持它的统一，帝国必须拿出相当一部分资源来发展军备，防范外部的敌人，又要加强政府官僚体系的控制力，来镇压内部的反抗；而军备资源和养官成本最终肯定会超出政府的财政负担能力，逼迫政府想尽一切办法去敛财。汉武帝采取的办法，是统治者能够想到的最有效的办法。这就是为什么古代中国历代统治者一方面宣称要放权于民，一方面却舍不得放弃垄断的“蛋糕”的原因。

在大一统帝国下，人民享有无数的好处：迁徙的便利，市场的庞大，和平带来的飞速发展……为了获得这一切，我们必须承担一部分集权之恶，养活一个日益庞大的官僚体系。为了养活这个体系，又必须忍受政府垄断资源的存在。

这就是“必要的恶”理论。

但是，这种理论无法解释人们巨大的困惑：即便保留政府垄断资源和政府对经济的干预能力，保留所有的“必要的恶”，可一个王朝仍然没有办法永驻。

虽然每个王朝面临的问题不尽相同，但它们都被财政制度本身拖垮。或者说，最终不管如何努力，不断扩张的政府财政还是要拖垮经济，将整个社会变得脆弱不堪，这时候，一个小错就会导致全盘的解体。这就好像癌症一样，到后期，当肌体被癌细胞侵蚀，任何的小毛病都将导致健康的崩溃。